Politieke ontwikkelingen Levenslang

Beleidsvoornemens staatssecretaris Dijkhoff
1. Beleidswijziging
Na het constateren van de Europese en nationale ontwikkelingen heeft staatssecretaris Dijkhoff de Tweede Kamer op 2 juni 2016 geïnformeerd over zijn beleidsvoornemen tot wijziging van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. Op 1 december 2016 werd het Besluit Adviescollege levenslanggestraften[1] in de Staatscourant gepubliceerd.[2] Dit besluit betreft een beleidswijziging in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. Met de beleidswijziging heeft de staatssecretaris geprobeerd het beleid ’Straatsburg-proof’ te maken.  Uit de brief van 2 juni 2016 en het Kamerdebat van 8 september 2016 blijkt echter dat de staatssecretaris niet volledig heeft willen afzien van het levenslang-is-levenslang-beleid. Het uitgangspunt van het nieuwe beleid blijft dan ook ‘levenslang is levenslang’. [3] Het standpunt van de staatssecretaris is in beginsel dat indien een rechter heeft geoordeeld dat een levenslange gevangenisstraf passend is, hij niet van plan is om daarvan af te wijken.
Het besluit bevat een periodieke toets door een daartoe bevoegd Adviescollege over de eventuele toelating tot re-integratieactiviteiten na 25 jaar.[4] Deze periodieke toetsing bestaat uit twee toets-momenten. De eerste toetsing zal plaatsvinden na een detentieperiode van vijfentwintig jaar.[5] In de detentieperiode tot het eerste toets-moment staat primair vergelding en bestraffing voorop, aldus de staatssecretaris. Dit betekent dat de levenslanggestrafte de eerste vijfentwintig jaar van zijn detentie geen re-integratieactiviteiten wordt aangeboden maar enkel activiteiten in het kader van een humane detentie.  Na een periode van 25 jaar kunnen er echter andere elementen een rol spelen bij de voortzetting van de straf.[6] Middels een periodieke toetsing worden deze elementen tegen elkaar afwogen.

Deze toetsing na vijfentwintig jaar houdt in dat de levenslanggestrafte ter observatie tijdelijk naar het Pieter Baan Centrum (Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP)) wordt overgeplaatst. Hier zal onderzoek plaatsvinden gericht op diagnostiek en risicoanalyse. Er zal een oordeel worden gegeven over de persoonlijkheidsontwikkeling en een inschatting worden gemaakt van gewelddadig gedrag. Ook zal een nabestaanden- en slachtofferonderzoek uitgevoerd worden. [7] Het adviescollege zal op basis van de onderzoeken een advies uitbrengen aan de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid. Dit advies betreft de vraag of en zo ja, op welke wijze een levenslanggestrafte in aanmerking komt voor activiteiten gericht op re-integratie, als ook de termijn waarop een vervolgtoetsing plaatsvindt. Het advies heeft aldus geen betrekking op een eventuele verkorting van de detentieperiode. Het adviescollege zal bestaan uit een gezaghebbende voorzitter en vier leden, waarvan twee met een juridische achtergrond en twee met een gedragsdeskundige achtergrond (één psycholoog en één psychiater). Het adviescollege opereert onafhankelijk en zij geeft advies uit aan de minister van Justitie en Veiligheid. [8] Het is de staatssecretaris die namens de minister de uiteindelijke beslissing omtrent de toelating tot re-integratieactiviteiten neemt.

Indien de levenslanggestrafte in aanmerking komt voor re-integratieactiviteiten, wordt door de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) een persoonlijk detentie- en re-integratieplan opgesteld. Na verloop van tijd vindt er een tweede toetsing plaats. Deze toets bepaalt of de levenslanggestrafte in aanmerking komt voor verdergaande re-integratieactiviteiten, waarbij verlof een mogelijkheid is. De belangen van slachtoffers en nabestaanden worden hier bij betrokken. Wanneer de levenslanggestrafte zijn verlofperiode zonder problemen heeft volbracht, zal hij een gratieverzoek kunnen doen. Uiteindelijk beslist de minister op het gratieverzoek.[9]

2. Kritiek op de beleidswijziging
Vanuit verschillende hoeken is kritisch geoordeeld over het beleidsvoornemen van de staatssecretaris van 2 juni 2016.
Ten eerste is kritiek geuit door de Raad voor de Rechtspraak (RvdR) over het feit dat de uiteindelijke beslissing door de staatssecretaris wordt genomen en niet door een onafhankelijke rechter. [10] De Raad voor de rechtspraak stelt daarnaast dat met de beleidswijziging inbreuk gemaakt wordt op de bevoegdheid van de rechter, want beslissen over de bestraffing behoort tot de taak van de rechter.

 Ten tweede heeft de RSJ zich kritisch opgesteld middels een -ongevraagd- advies, geschreven met betrekking tot de plannen van de staatssecretaris. Hierin heeft de Afdeling advisering van de RSJ geoordeeld dat de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in Nederland na implementatie van de voorgenomen beleidswijzigingen niet voldoet aan de eisen die daaraan in het bijzonder door het Europese Hof voor de Rechten van de Mens worden gesteld. De toets van het EHRM beoogt de eventuele beëindiging van de straf in het licht van een beoordeling van de ontwikkelingen die de levenslanggestrafte heeft doorgemaakt richting rehabilitatie. [11] De toets van de staatssecretaris voorziet in de vraag of een levenslanggestrafte een begin mag maken met re-integratieactiviteiten.[12] Daarnaast stelt het EHRM dat vanaf het begin van de tenuitvoerlegging van de straf re-integratieactiviteiten moeten plaatsvinden. In de brief van 2 juni 2016 heeft de staatssecretaris nadrukkelijk gesteld dat er geen activiteiten in de eerste detentieperiode worden aangeboden die gericht zijn op re-integratie. Tot slot stelt het EHRM over de termijn waarop de herbeoordeling van de straf plaatsvindt, dat deze uiterlijk na 25 jaar moet plaatsvinden. In de beleidswijziging wordt pas na 25 jaar begonnen met de eerste toets, betreffende de mogelijkheid tot re-integratieactiviteiten.[13]
De RSJ concludeert dat met de voorgestelde beleidswijzigingen de doelstellingen die in de brief worden geformuleerd - het handhaven van de levenslange gevangenisstraf in het sanctiestelsel - niet worden gerealiseerd. 

Ten derde heeft het Forum Levenslang de volgende kritiek geuit: “De beleidswijziging voldoet niet aan de voorwaarde dat de gedetineerde in de gelegenheid wordt gesteld uiterlijk binnen 25 jaar te laten zien of hij in staat is terug te keren in de samenleving. De nieuwe procedure voegt dus niets toe aan de huidige onduidelijke en onzekere situatie voor levenslanggestraften maar persisteert in bestuurlijke willekeur, gebrek aan voortgang in procedures en resocialisatie-activiteiten, áls het daartoe al komt. Aangezien de wijzigingsvoorstellen niet voldoen aan de voorwaarden die het Europese Hof voor de Rechten van de Mens aan de tenuitvoerlegging van een levenslange gevangenisstraf stelt, blijft de huidige praktijk een schending opleveren van artikel 3 EVRM, het verbod op een wrede of inhumane behandeling of bestraffing.”[14]

Ten vierde hebben Anker en Van Hattum gepleit om de periodieke toets over te laten aan de rechter.  Anker stelt voor om de toets over te laten aan de penitentiaire kamer van het gerechtshof Arnhem.[15] Van Hattum betoogt dat de rechter het beste in staat is te beoordelen of de gronden voor de strafoplegging van destijds nog in dezelfde mate aanwezig zijn, aangezien hij de straf heeft opgelegd en de rechter een onafhankelijke instantie is.[16] De staatssecretaris kan daarentegen bij zijn beslissing tot toelating tot re-integratieactiviteiten politieke standpunten innemen.

3. Reactie van de staatssecretaris op vragen en opmerkingen
In reactie op de brief van 2 juni 2016 heeft de staatssecretaris een groot aantal vragen en opmerkingen voorgelegd gekregen. Hierop heeft hij op 2 september 2016 gereageerd.[17] De staatssecretaris geeft aan dat hij zich gesteund voelt door jurisprudentie van het EHRM om vast te houden aan de termijn van na vijfentwintig jaar om een herbeoordeling van de straf te laten plaatsvinden. Uit de uitspraak Bodein/Frankrijk (EHRM 13 november 2014, nr. 40014/10, r.o. 61) blijkt dat een procedure voor herbeoordeling 26 jaar na de strafoplegging niet in strijd is met artikel 3 EVRM. De staatssecretaris is voorts van mening dat een eerste toets na vijfentwintig jaar goed aansluit bij het Nederlandse sanctiestelsel. 

De periodieke toetsing zal uitgevoerd worden door een adviescollege. De uiteindelijke beslissing over het (niet) aanbieden van re-integratieactiviteiten wordt genomen door de staatssecretaris. Als reden hiervoor geeft de staatssecretaris dat de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen in handen ligt van het bestuur. De staatssecretaris zal worden geadviseerd “door een onafhankelijk gezaghebbend orgaan”. Bij de oprichting van dit adviescollege zal het Adviescollege Terbeschikkingstelling als bron dienen.

Ook in zijn brief van 2 september 2016 geeft de staatssecretaris aan dat de periodieke toetsing van de levenslange gevangenisstraf relevant is voor de niet gewijzigde gratieprocedure. Immers geeft het succesvol deelnemen aan re-integratieactiviteiten inzichten die van toepassing kunnen zijn voor de gratiebeslissing. Aldus de staatsecretaris is de periodieke toets het voortraject van de gratieprocedure. 

In zijn brief van 25 oktober 2016 [18] heeft de staatssecretaris de stand van zaken ten aanzien van de wijzigingen in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf gegeven. De staatssecretaris heeft daarin benadrukt dat in de aanloop naar de herbeoordeling een eerste toetsing plaatsvindt door het Adviescollege. Hierin wordt beoordeeld voor welke re-integratieactiviteiten de levenslang gestrafte in aanmerking komt (het eerste toets-moment) en het moment van de herbeoordeling van de straf in het kader van de gratieprocedure. Het eerste toets-moment vindt 25 jaar na aanvang van de detentie plaats. De periode vangt aan op het moment van de voorlopige hechtenis.  De staatssecretaris geeft voorts aan dat het adviescollege op verschillende momenten advies zal uitbrengen aan de staatssecretaris. In de aanloop naar de herbeoordeling van de straf worden ook de verlofmogelijkheden getoetst door het adviescollege. Dit vindt niet eerder plaats dan twee jaar voorafgaand aan de herbeoordeling. 

Op de website van het Forum Levenslang is wederom kritisch op deze brief gereageerd. Het voornemen van Dijkhoff is niet alleen strijd met het EVRM maar de rol van het Adviescollege in de gratieprocedure staat ook op gespannen voet met artikel 122 van de Grondwet en artikel 4 Gratiewet, aldus het Forum. 

4. Kamerdebat
Op 8 september 2016 volgde een Kamerdebat waarin de Kamerleden zich uitvoerig hebben uitgelaten over de voorgestelde beleidswijziging.[19] Sommige partijen (PVV, Groep Bontes/Van Klaveren) wilden de levenslange gevangenisstraf behouden zoals die werd uitgevoerd. [20] Het CDA en de SGP  vonden het voorstel voorlopig voldoende, maar zien de wijziging liever terug in een wetsvoorstel. [21] De staatssecretaris heeft aangegeven dat er een dringende noodzaak is om op korte termijn de tenuitvoerlegging van de straf aan te passen, zodat de straf levensvatbaar blijft. [22]  Een wetswijziging is volgens de staatssecretaris niet noodzakelijk en zou te veel tijd in beslag nemen. Wanneer er voldoende ervaring is opgedaan in de nieuwe praktijk, zal een wettelijke verankering volgen, aldus de staatssecretaris. [23] D66, SP en de PvdA vinden dat de voorgestelde beleidswijziging daarentegen fundamenteel tekortschiet. Zij vinden onder meer dat de herbeoordeling door een rechter moet plaatsvinden. Recourt (PvdA) heeft in het debat de vraag gesteld waarom er niet voor een rechterlijk college wordt gekozen in plaats van een adviescollege. Een rechterlijk college kan namelijk zelf de beslissing maken, zo worden langdurige en tijdrovende politieke debatten vermeden. Van Nispen (SP) vindt dat de rechter de levenslange gevangenisstraf moet kunnen opleggen indien hij dit noodzakelijk acht. Ook wanneer hij deze straf niet noodzakelijk vindt dan zou hij het laatste woord moeten hebben en niet de staatssecretaris.

5. Oordeel van Procureur-Generaal Machielse over de beleidswijziging
Machielse stelt dat met de nieuwe besluitvorming geen sprake meer is van schending van art. 3 EVRM, omdat er nu wel een reële mogelijkheid van herbeoordeling zou bestaan.[24]
Machielse oordeelde hiertoe als volgt: “Nu het Besluit Adviescollege levenslanggestraften een specifieke op de levenslange gevangenisstraf toegesneden reële mogelijkheid van herbeoordeling in het leven heeft geroepen kom ik tot intrekking van mijn in mijn eerdere conclusie neergelegde oordeel dat het 10e middel gegrond is. Het Besluit Adviescollege levenslanggestraften roept mijns inziens een herbeoordelingsmechanisme in het leven dat de toetsing aan de eisen die artikel 3 EVRM stelt kan doorstaan. Ook het 10e middel faalt inmiddels.” [25]