Levenslang

In artikel 10 van het Wetboek van Strafrecht is de mogelijkheid vastgelegd tot het opleggen van een levenslange gevangenisstraf. De levenslange gevangenisstraf is de zwaarste straf die in Nederland opgelegd kan worden. De straf kan opgelegd worden voor het moedwillig doden van iemand, misdrijven tegen de veiligheid van de staat, misdrijven tegen de algemene veiligheid van personen en terroristische misdrijven.[1] Voor jeugdigen tussen de 12 en 18 jaar is de levenslange gevangenisstraf uitgesloten.

Per 1 januari 2024 waren er 58 levenslanggestraften in Nederland. Hiervan zijn er 44 onherroepelijk veroordeeld en 14 niet-onherroepelijk veroordeeld.[2]

Beleid
Het beleid omtrent de levenslange gevangenisstraf in Nederland is de afgelopen jaren, mede door de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), van veranderingen voorzien.[3] Het EHRM heeft vanaf 2013 diverse keren geoordeeld dat een levenslange gevangenisstraf zonder de mogelijkheid van herbeoordeling en eventuele vrijlating in strijd is met artikel 3 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM). Dit artikel betreft het verbod op folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.
In het arrest Vinter e.a/Verenigd Koninkrijk van 2013 heeft het EHRM geoordeeld dat de oplegging van een levenslange gevangenisstraf op zichzelf niet in strijd is met artikel 3 EVRM, indien er is voldaan aan de volgende eisen:

Er dient enig zich op vrijlating (‘prospect of release’) te bestaan.[4] Indien ieder perspectief op vrijlating wordt onthouden, leidt dit tot een uitzichtloze situatie waardoor de levenslange gevangenisstraf onverenigbaar is met artikel 3 EVRM.

Er dient zowel de iure (in de wet) als de facto (in de praktijk) een vooruitzicht te zijn op mogelijke vrijlating (‘prospect of release’) aan de hand van een herzieningsmogelijkheid (‘possibility of review’).[5] Concreet betekent dit dat de gedetineerde al vanaf het moment van zijn veroordeling een reëel perspectief heeft dat hij ooit weer naar de samenleving kan terugkeren. Uiterlijk na 25 jaar moet worden onderzocht of er dermate significante veranderingen in het leven van de gedetineerde en groei in resocialisatie zijn ontstaan, dat de detentie niet langer een legitiem strafdoel dient.[6] Het EHRM heeft bepaald dat de toetsing: 1) moet zijn gebaseerd op een actuele waardering van relevante informatie, 2) met voldoende procedurele waarborgen moet zijn omkleed en 3) moet zijn gebaseerd op objectieve, van tevoren vastgestelde criteria. Staten hebben wel een bepaalde beoordelingsvrijheid (‘margin of appreciation’) om aan die toetsing invulling te geven.[7]

In 2016 oordeelde het EHRM, in de zaak Murray vs. Nederland, dat de uitvoering van de Nederlandse levenslange gevangenisstraf in strijd was met artikel 3 EVRM vanwege het ontbreken van de mogelijkheid tot herziening van zijn straf en het ontbreken van een ‘prospect of release’. Volgens het EHRM hebben staten bovendien een positieve verplichting tot het aanbieden van resocialisatiemogelijkheden, omdat er anders de facto geen mogelijkheid bestaat op een vervroegde vrijlating. Het EHRM concludeerde dat Murray onmenselijk was behandeld doordat hem geen behandeling van zijn psychische of psychiatrische stoornis(sen) was geboden. Zijn levenslange gevangenisstraf was daarmee in strijd met artikel 3 EVRM en de facto ‘irreducible’ omdat het gratieverzoek bij voorbaat kansloos was. Het EHRM oordeelde dat staten een inspanningsverplichting hebben om aan levenslanggestraften met psychische gezondheidsproblemen de nodige medische zorg te bieden. Staten zijn niet verantwoordelijk voor een daadwerkelijke rehabilitatie van de levenslanggestrafte, maar moeten wel de mogelijkheden voor rehabilitatie faciliteren, omdat het bieden van medische zorg kan bijdragen aan de voortgang in de rehabilitatie van de levenslanggestrafte.[8]

De Hoge Raad heeft zich in 2016 gebogen over de vraag of de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in strijd was met artikel 3 EVRM. De Hoge Raad heeft hierbij het standpunt van het EHRM overgenomen. De Hoge Raad concludeerde, in lijn met de eerdere jurisprudentie van het EHRM, dat Nederland niet beschikte over een herbeoordelingsprocedure die voldeed aan de door het EHRM gestelde eisen.[9] Dit standpunt werd onderbouwd met het argument dat de tenuitvoerleggingspraktijk niet meer in het teken staat van ‘prospect of release’ en de resocialisatie van de levenslanggestraften. Daarnaast merkte de Hoge Raad op dat de gratieprocedure niet meer werd benut voor de terugkeer in de maatschappij. Zolang de Nederlandse overheid de tenuitvoerleggingspraktijk niet zou aanpassen en een reële mogelijkheid tot herbeoordeling mogelijk zou maken, was de oplegging van de levenslange gevangenisstraf in strijd met artikel 3 EVRM. Om te voorkomen dat de straf niet meer werd opgelegd omdat het in strijd is met het EVRM, is het beleid aangepast en is een herbeoordelingsprocedure in het leven geroepen.

Op 27 december 2019 zijn de ‘Beleidsregels tenuitvoerlegging strafrechtelijke en administratiefrechtelijke beslissingen’ gepubliceerd. Hierin is bovenstaande zienswijze van het EHRM overgenomen in zoverre dat in artikel 2:6 is bepaald dat het NIFP-onderzoek in het eerste jaar na de onherroepelijke veroordeling tot een levenslange gevangenisstraf plaatsheeft en dat dit onderzoek in dienst staat van een ‘adequate inschatting van de zorgbehoefte van een levenslanggestrafte’.

Herbeoordeling
In 2017 is met de komst van het Besluit Adviescollege levenslanggestraften een nieuw beleid ingevoerd, waardoor elke levenslanggestrafte na 25 jaar na de start van het voorarrest een herbeoordeling krijgt. De eerste 25 jaar van de detentie volgen levenslanggestraften alleen de standaard activiteiten, zoals sport en eventueel arbeid. De levenslanggestrafte heeft gedurende deze periode geen recht op verlof en re-integratieactiviteiten. Als de gedetineerde 25 jaar in detentie heeft gezeten, brengt het Adviescollege Levenslanggestraften een advies uit waarin staat opgenomen of de levenslanggestrafte mag gaan werken aan een mogelijke terugkeer in de maatschappij. De criteria hiervoor zijn de delictgevaarlijkheid, het recidivegevaar, het gedrag en de ontwikkeling tijdens detentie en de impact op slachtoffers en nabestaanden. De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie neemt vervolgens een beslissing. Een positief besluit betekent geen garantie op daadwerkelijke vrijlating, want uiterlijk na de eerste periodieke toets dient nog een herbeoordeling plaats te vinden. Bij deze gratieprocedure brengen het Openbaar Ministerie, de rechter en het Adviescollege Levenslanggestraften advies uit op basis van verschillende onderzoeken. Hierbij adviseren deze om wel of geen gratie aan de levenslanggestrafte te verlenen. De minister neemt op basis van deze adviezen een besluit. Indien een positief besluit volgt, wordt de gedetineerde onder voorwaarden vrijgelaten. Per 1 juli 2023 is een wijziging van het Besluit in werking getreden waardoor de herbeoordeling via een ambtshalve gratieprocedure niet langer na 27 jaar, maar na 28 jaar detentie plaatsvindt.[10] De eventuele re-integratiefase duurt dan drie jaar in plaats van twee jaar. De herbeoordeling vindt dus een jaar later plaats, zodat er voldoende tijd is om een geleidelijke opbouw naar de re-integratiefase te bewerkstelligen.    Dit alles neemt overigens niet weg dat een levenslange gevangenisstraf nog steeds daadwerkelijk levenslang kan duren.

De Hoge Raad heeft in 2017 geoordeeld dat de herbeoordeling in theorie niet in strijd is met het EVRM,  omdat levenslanggestraften een reële kans op een herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf hebben, hetgeen kan leiden tot verkorting van de straf en (voorwaardelijke) invrijheidstelling. Daarnaast kan de tenuitvoerlegging van de straf kan worden getoetst door de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ). Hierbij plaatst de Hoge Raad de kanttekening dat, wanneer komt vast te staan dat de levenslange gevangenisstraf onder het nieuwe beleid nooit wordt verkort, dit van betekenis zal zijn voor de vraag of de oplegging dan wel verdere tenuitvoerlegging alsnog strijdig is met artikel 3 EVRM.[11]

Op 20 januari 2021 heeft de minister voor Rechtsbescherming Cevdet Y. voorgedragen voor gratie. Op 7 april 1983 is zijn detentie gestart. De rechter heeft verschillende keren geoordeeld dat er onvoldoende argumenten waren om gratie te weigeren. Op 19 januari 2021 heeft het gerechtshof dat opnieuw bevestigd.[12] De minister liet in een brief aan de Tweede Kamer weten dat hij niet anders kan dan een positieve voordracht tot gratieverlening indienen bij de Koning. Deze zaak vormde voor de minister aanleiding fundamenteel te kijken naar de verhouding tussen de rechter en de minister bij beslissingen inzake de invrijheidsstelling van levenslanggestraften.[13]

 

In oktober 2021 is een evaluatieonderzoek gepubliceerd met betrekking tot de werking van het Besluit Adviescollege levenslanggestraften. In algemene zin is de conclusie van dit onderzoek dat het Besluit Adviescollege levenslanggestraften als zodanig adequaat functioneert. De kern van het beoogde besluitvormingsproces, namelijk een adequate voorbereiding van een beslissing over het eventueel aanbieden van re-integratieactiviteiten op basis van inzichtelijke criteria, het voorzien in  een re-integratiefase en het voorzien in een procedure als opmaat voor eventuele ambtshalve  gratiëring is gerealiseerd. Daarmee vervult het Nederlandse stelsel zoals in het Besluit voorzien ook zijn rol als basis voor een stelsel voor de herbeoordeling van de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf volgens de eisen van het EHRM. Eén van de overige conclusies is echter dat de re-integratiefase veel tekortkomingen kent. Het is te kort, kent veel onduidelijkheden en leidt tot veel onnodige tussenbeslissingen. Hierdoor kan de re-integratiefase haar doel niet dienen, namelijk het bieden van een adequate grondslag voor de beslissing of een levenslanggestrafte op basis van de resultaten van zijn re-integratieactiviteiten in die fase gratiëring mogelijk en verantwoord is. [14]

 

De Minister voor Rechtsbescherming heeft reeds aangegeven dat hij overweegt om de regeling voor beëindiging van een levenslange gevangenisstraf te wijzigen. Bij die wijziging gaat het in het bijzonder  om de verhouding tussen de rechter en de Kroon bij de uiteindelijke beslissing inzake de eventuele invrijheidsstelling van de  levenslanggestrafte.[15] Ook wil de minister nadenken over verandering van de vorm waarin de invrijheidsstelling van een levenslanggestrafte plaatsvindt, waarbij hij voorwaardelijke invrijheidsstelling als optie noemt.[16]

 

De RSJ heeft na kennisneming van de heroverweging van de minister in 2022 het advies ‘Levenslang herzien’ uitgebracht. In aansluiting op eerdere adviezen oordeelt de RSJ dat een rechterlijke toets de voorkeur verdient boven een procedure op basis van gratie. De procedure waarbij een minister beslist over gratie is gevoelig voor politieke invloeden, een beoordeling door een rechter biedt betere waarborgen voor een onpartijdig en onafhankelijk oordeel.[17]

 

Op het moment van schrijven bereidt de minister een wetsvoorstel voor omtrent een alternatieve herbeoordeling. In de brief van 27 juni 2023 geeft de minister aan hij er naar streeft in het eerste kwartaal van 2024 een wetsvoorstel in formele consultatie te brengen.  Het doel van het wetsvoorstel was aanvankelijk met name dat de beslissing over een mogelijke beëindiging van de straf niet langer door bewindspersoon, maar door de rechter wordt genomen. Naar aanleiding van gesprekken met slachtoffers en nabestaanden heeft de minister ingezien dat bij de uitwerking van de alternatieve herbeoordelingsprocedure ook heel zorgvuldig moet worden gekeken naar de uitwerking hiervan op slachtoffers en nabestaanden, hierdoor neemt de procedure meer tijd in beslag.[18] Gelet op de val van het kabinet is het voorstelbaar dat een en ander vertraging oploopt.

Herziening
Een andere mogelijkheid die openstaat voor levenslanggestraften betreft de herziening.[19] Een herziening betreft een buitengewoon rechtsmiddel waarbij een partij de Hoge Raad verzoekt om een onherroepelijke strafrechtelijke veroordeling te herzien. Hiervoor is vereist dat er nieuwe gegevens beschikbaar zijn die ertoe zouden leiden dat de rechter waarschijnlijk tot een ander oordeel zou zijn gekomen als deze tijdens het proces bekend waren geweest. Indien de Hoge Raad het verzoek tot herziening gegrond verklaart, wordt de rechtszaak opnieuw behandeld door een gerechtshof dat nog niet eerder over de zaak heeft geoordeeld.[20] De herziening wordt toegekend als de veroordeelde door het gerechtshof bij nader inzien onschuldig wordt bevonden. Een voorbeeld van een herziening in een levenslange gevangenisstraf betreft de zaak van Lucia de Berk.[21]

Kritiek

Het Forum Levenslang, welke in 2008 is opgericht door een aantal juristen, medici, gedragswetenschappers en pastoraal werkers die allen zijn betrokken bij de strafrechtstoepassing in Nederland, zet zich in voor een meer humane tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. Het gaat daarbij zowel om het voorkomen van detentieschade als het bieden van een perspectief op invrijheidstelling. Het Forum Levenslang is opgericht vanwege de forse stijging van het aantal opleggingen van levenslange gevangenisstraf. De wijziging van het beleid rond de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf, te weten dat de levenslange gevangenisstraf in beginsel daadwerkelijk levenslang moet duren, heeft hierbij tevens een rol gespeeld.[22] In de rapporten van het Forum Levenslang wordt benadrukt dat de huidige wijze van tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf in strijd is met artikel 3 EVRM. Het Forum Levenslang heeft voorts een voorstel gedaan tot wijziging van de levenslange gevangenisstraf, dat strekt tot wijziging van de regeling van  voorwaardelijke  invrijheidstelling  zodat, anders dan nu het geval is, ook veroordeelden tot levenslange gevangenisstraf voorwaardelijk in vrijheid kunnen worden gesteld. Het Forum stelt voor de beslissing omtrent de voorwaardelijke invrijheidstelling toe te delen aan de penitentiaire kamer van het gerechtshof te Arnhem.[23]

Het Forum Levenslang is van oordeel dat het huidige beleid niet voldoet aan de rechtspraak van het EHRM en niets toevoegt aan het onduidelijke en onzekere beleid dat voorheen van toepassing was.[24] Het Forum Levenslang acht het bezwaarlijk dat de maximale duur voordat de herbeoordeling daadwerkelijk plaatsvindt vaak langer zal zijn dan 25 jaar na oplegging en het mechanisme geen vaste termijnen kent voor het proces van herbeoordeling. Volgens het Forum Levenslang heeft het arrest van de Hoge Raad uit 2017 de situatie voor levenslanggestraften niet verbeterd.[25] Ook de Nationale Ombudsman heeft zich in een rapport van december 2019 kritisch uitgelaten over het huidige gratiebeleid. De Nationale Ombudsman heeft naar aanleiding van klachten van een levenslanggestrafte over de rol van het OM in een gratieprocedure, nader onderzoek verricht en geconcludeerd dat deze klachten gegrond waren. De Nationale Ombudsman was van oordeel dat de advisering door het OM inzake het gratieverzoek tekortschoot in het licht van de eisen die uit artikel 3 EVRM voortvloeien ten aanzien van de herbeoordeling van de levenslange gevangenisstraf. Vervolgens heeft de Nationale Ombudsman een brief verzonden naar de minister van Justitie en Veiligheid en de minister voor Rechtsbescherming waarin hij aangeeft dat het rapport van de ombudsman uit 2014 afsloot met de woorden "De Nationale ombudsman kan zich echter niet aan de indruk onttrekken dat het gebrek aan transparantie en voortvarendheid in deze procedure voortvloeit uit onwil van de staatssecretaris om daadwerkelijk invulling te geven aan de mensenrechtentoets die het EHRM in het Vinter-arrest vraagt." De Nationale Ombudsman geeft aan dat deze indruk met de gang van zaken rond het gratieverzoek uit het in 2019 afgesloten onderzoek niet is weggenomen.

De Nationale Ombudsman heeft naar aanleiding van de brief van 20 januari 2021 van de minister voor Rechtsbescherming - waarin de voordracht voor gratie van de Cevdet Y aan de orde was - opnieuw een brief naar de minister verstuurd. Aanleiding was onder meer dat de minister schreef dat zijn inzet was “(…) het niet verlenen van gratie” en “De argumenten die juridisch stand houden om gratie rechtmatig te kunnen weigeren zijn daarmee nu echt op.” De Nationale Ombudsman dringt er op aan zonder verdere omwegen en vertraging werk te maken van een procedure waarin daadwerkelijk en tijdig een ‘review’ plaatsvindt in overeenstemming met de materiële en procedurele maatstaven die het EHRM heeft ontwikkeld.[26]

Rechten van levenslanggestraften
De Raad van Europa heeft een aantal aanbevelingen (‘soft law’) geschreven die betrekking hebben op de bejegening van levenslang- en langgestraften. In Recommendation 76 is onder meer vastgelegd dat verlof een integrerend onderdeel dient te zijn van de tenuitvoerlegging van de straf (artikel 9), dat bij de levenslange gevangenisstraf de mogelijkheden tot voorwaardelijke invrijheidstelling moeten worden onderzocht (artikel 12) en een sociaal klimaat moet worden gecreëerd dat hun reclassering bevordert.[27] In 'Recommendation 2003 on the management by prison administrations of life sentence and other long-term prisoners’ formuleerde de Raad van Europa de zes “beginselen” die aan de levenslange gevangenistraf ten grondslag moeten liggen: 1) individualisation principle, 2) the normalisation principle, 3) the responsibility principle, 4) the security and safety principle, 5) the non-segregation principle en 6) the progression principle. Deze beginselen vormden voor de Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) van de Raad van Europa het referentiekader voor de gedetailleerde standaarden voor de levenslange gevangenisstraf zoals beschreven in het 25th  Annual report van 2016.[28]

Verlof
Een levenslanggestrafte komt niet in aanmerking voor kort- en langdurend re-integratieverlof en voor extramurale arbeid in de BBA, omdat voor hen geen strafrestant kan worden bepaald. Incidenteel verlof kan worden verleend indien de omstandigheden, anders dan in het geval van re-integratie daartoe aanleiding bieden.[29] Op 17 augustus 2017 heeft de minister de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi) gewijzigd naar aanleiding van wijzigingen in de tenuitvoerlegging van de levenslange gevangenisstraf. Na 25 jaar kan een levenslanggestrafte in aanmerking komen voor re-integratieactiviteiten, waaronder re-integratieverlof. Dit verlof duurt blijkens artikel 20d lid 5 maximaal één dag. Alvorens hierover een beslissing te nemen wordt de minister geadviseerd door het Adviescollege.[30] Als de minister besluit het verlof toe te staan, wordt dit opgenomen in zijn detentie-en re-integratieplan (hierna: D&R-plan). De levenslanggestrafte dient in zijn verzoek duidelijk aan te geven op welke wijze het verlof de in het D&R plan opgenomen re-integratiedoelen ondersteunen. In het derde lid van artikel 20d Rtvi worden de weigeringsgronden opgesomd. Het verlof vindt altijd plaats onder elektronisch toezicht. Gedurende het eerste jaar dat de levenslanggestrafte deelneemt aan de re-integratieactiviteiten zal het verlof onder begeleiding en bewaking plaatsvinden. Op grond van het gedrag van de levenslanggestrafte kan worden besloten dat gedurende het tweede jaar het toegekende verlof zonder bewaking en begeleiding zal plaatsvinden. Op grond van het advies van het Adviescollege kan hiervan worden afgeweken.

Re-integratieactiviteiten
De materiële en immateriële schade die detentie met zich meebrengt, geldt bij uitstek voor levens- en langgestraften.[31] De RSJ heeft geoordeeld dat de voorbereiding op terugkeer in de maatschappij uitgangspunt is voor alle gedetineerden. Dat een gedetineerde levenslang is gestraft kan dus geen reden zijn voor afwijzing van een verzoek tot deelname aan resocialisatieactiviteiten.[32] De beslissing om een levenslanggestrafte al dan niet te laten re-integreren kan niet worden aangemerkt als een beslissing van de directeur, omdat deze beslissing door de minister van Justitie en Veiligheid wordt genomen op basis van het advies van het Adviescollege Levenslanggestraften.[33] Dit neemt niet weg dat uit de jurisprudentie van de RSJ volgt dat de directeur een zorgplicht heeft jegens levenslanggestraften.[34] Hierbij geldt een inspanningsverplichting om een levenslanggestrafte die er moeite mee heeft in contact te komen met arrestanten of kortgestraften, zoveel mogelijk af te schermen van deze groepen gedetineerden. Levenslanggestraften hebben baat bij een geïndividualiseerde aanpak, waarbij ruimte is voor individuele uitzonderingen en enige keuzevrijheid wordt geboden. Dit zou bereikt kunnen worden door het opzetten van afdelingen of programma’s die passen bij de levenslange detentie, met mogelijkheden tot bijvoorbeeld arbeid en zelfstudie.[35]

Toekennen van bijzondere rechten

---