Sla inhoud over

Arbeid

Arbeid
In artikel 47 van de Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw) was tot 1 juli 2021 bepaald dat de gedetineerde recht heeft op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid. De directeur diende zorg te dragen voor de beschikbaarheid van arbeid voor de gedetineerden, voor zover de aard van de detentie zich daar niet tegen verzette. In lid 3 van dit artikel was bovendien bepaald dat tot een vrijheidsstraf veroordeelde gedetineerden verplicht waren de aan hen opgedragen arbeid, zowel binnen als buiten de inrichting, te verrichten. Vanaf 1 juli 2021, de invoeringsdatum van de Wet straffen en beschermen (hierna: Wet SenB), is het recht op arbeid komen te vervallen. Ook de plicht om arbeid te verrichten is per deze datum vervallen. Verpleegden verblijvende in een tbs-kliniek, waren op grond van artikel 46 Bvt al niet verplicht om arbeid te verrichten. Jeugdigen die in een justitiële jeugdinrichting verblijven zijn op grond van artikel 52 lid 1 Bjj verplicht onderwijs te volgen, dan wel deel te nemen aan andere activiteiten in het kader van de pedagogische vorming.

In artikel 47 Pbw is nu bepaald dat de gedetineerde in de gelegenheid kan worden gesteld deel te nemen aan de in de inrichting beschikbare arbeid. De directeur heeft hiermee een discretionaire bevoegdheid gekregen ten aanzien van het al dan niet aanbieden van arbeid. Maar uitgangspunt blijft dat in principe aan iedere gedetineerde arbeid wordt aangeboden en als een gedetineerde aan de directie verzoekt te mogen werken, dan dient daarover een zorgvuldige beslissing te worden genomen. Dit is een beslissing waartegen beklag openstaat en welke op zorgvuldigheid kan worden getoetst.

Uit artikel 1a van de Regeling arbeid gedetineerden (hierna: Rag), voorheen Regeling arbeidsloon gedetineerden, volgt deze zorgverplichting voor de directeur om arbeid beschikbaar te stellen. Er zijn in lid 1 van voornoemd artikel wel een aantal categorieën uitgezonderd. Zo geldt de zorgplicht bijvoorbeeld niet voor de eerste twee weken van detentie (sub a) en niet voor gedetineerden die gedurende acht weken op een arrestantenafdeling verblijven (sub b). Daarnaast kan de zorgverplichting van de directeur op grond van lid 2 vervallen ten aanzien van een gedetineerde die vanwege zijn gedrag tijdens de arbeid door de directeur structureel is uitgesloten van arbeid.[1]

Achtergrond bij Wet SenB in het kader van arbeid

In de Wet SenB ligt de nadruk op persoonsgerichte aanpak en de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde en zijn gedrag.[2] Goed gedrag wordt beloond en gedetineerden kunnen vrijheden verdienen door vanaf dag één te werken aan hun re-integratie.[3] In dat kader is het recht op arbeid komen te vervallen, zodat gedetineerden die wel in staat zijn om te werken maar hiertoe niet bereid zijn, voor kortere of langere tijd kunnen worden uitgesloten van arbeid.[4] Anderzijds is ook de plicht om arbeid te verrichten vervallen. Volgens de Minister is de arbeidsplicht voor gemotiveerde gedetineerden overbodig, terwijl de arbeidsplicht gedetineerden die niet gemotiveerd zijn arbeid te verrichten ook niet motiveert. Zij laten vaak weinig inzet zien tijdens de arbeid en verstoren ook nog regelmatig de arbeid voor wel gemotiveerde gedetineerden. De arbeid draagt bij deze gedetineerden ook nauwelijks bij aan een succesvollere re-integratie na detentie.[5]

De arbeidsplicht is dan wel komen te vervallen, maar in het kader van het stelsel van promoveren en degraderen is de inzet tijdens arbeid wel een belangrijke factor. In beginsel wordt dan ook aan iedere gedetineerde, ook in het basisprogramma, arbeid aangeboden, mits de aard of de (korte) duur van de detentie zich niet tegen het aanbieden van arbeid verzet. Gedetineerden die in de gevangenis in een plusprogramma verblijven, kunnen in aanmerking komen voor aantrekkelijkere en verantwoordelijkere werkzaamheden. Als de gedetineerde vervolgens onvoldoende inzet toont, kan de gedetineerde worden teruggeplaatst naar eenvoudigere arbeid.[6] En hoewel de gedetineerde niet verplicht is om deel te nemen aan de arbeid, kan het niet meewerken aan de arbeid tot gevolg hebben dat hij niet in aanmerking komt voor het plusprogramma. Een gedetineerde kan wel worden gepromoveerd terwijl hij niet deelneemt aan de arbeid, indien op andere wijze blijkt dat hij voldoende verantwoordelijkheid neemt voor zijn re-integratie.[7]

Alleen gedetineerden die in het plusprogramma verblijven en aan wie re-integratieverlof voor extramurale arbeid wordt verleend, kunnen worden overgeplaatst naar een beperkt beveiligde afdeling (hierna: BBA).[8] De RSJ heeft in een schorsingsverzoek geoordeeld dat voor het toekennen van re-integratieverlof voor extramurale arbeid ten behoeve van plaatsing in een BBA niet vereist is dat sprake moet zijn van een betaalde baan. Een onbetaalde baan of een dagopleiding is ook voldoende.[9] Ook in een BBA geldt dat het verlof voor extramurale arbeid door de directeur kan worden ingetrokken bij onvoldoende inzet of andere omstandigheden. De gedetineerde zal dan ook vanuit de BBA worden teruggeplaatst in de inrichting omdat het hebben van verlof voor extramurale arbeid een voorwaarde is om in een BBA te verblijven.[10] Zie het dossier ‘Detentiefasering’ voor meer informatie over re-integratieverlof voor extramurale arbeid.

Soort arbeid
Er zijn verschillende werkzaamheden die door gedetineerden worden uitgevoerd; van handmatig inpakwerk, tot machinale arbeid en werk in de facilitaire dienstverlening. Deze arbeid kan verricht worden in de inrichting, bijvoorbeeld op een werkplaats voor hout- en metaalbewerking of in de vorm van schoonmaak en onderhoud van de inrichting, maar ook in bijvoorbeeld naaiateliers, winkels en wasserijen.[11] In de Rag zijn vier categorieën arbeid opgenomen: zaalarbeid, taakarbeid, stukarbeid en extramurale arbeid.

Uit artikel 1 Rag volgt wat onder deze verschillende vormen van arbeid wordt verstaan:

Zaalarbeid: het verrichten van werkzaamheden op een werkzaal of andere tot gezamenlijke arbeid aangewezen plaats;
taakarbeid: het verrichten van werkzaamheden die leiden tot het uitvoeren van een door de directeur nader omschreven taak;
stukarbeid: het vervaardigen van producten op een werkzaal of een andere tot gezamenlijke arbeid aangewezen plaats;
extramurale arbeid: arbeid, verricht buiten de inrichting ten behoeve van een derde, alsmede het volgen van een dagopleiding buiten de inrichting.

De directeur bepaalt op grond van artikel 2 lid 1 Rag voor welke arbeid de gedetineerde in aanmerking komt.

Dagprogramma
Arbeid vormt in iedere penitentiaire inrichting een belangrijk onderdeel van het dagprogramma. Volgens artikel 47 lid 3 Pbw wordt de arbeidstijd in de huisregels vastgesteld binnen de grenzen van wat buiten de inrichting gebruikelijk is. Om te bepalen wat gebruikelijk is, wordt gekeken naar de in de vrije maatschappij geldende normen.[12] In het detentie- en re-integratieplan wordt vastgelegd welke arbeid de gedetineerde verricht en het aantal uren arbeid dat per week wordt verricht (artikel 3 Rag).

Gemiddeld verrichten gedetineerden 20 uur per week arbeid.[13] Het standaard aanbieden van mínder dan 20 uur arbeid aan de deelnemende gedetineerden is, gelet op de belangrijke plaats die arbeid vervult in het dagprogramma, volgens de Raad voor strafrechtstoepassing en jeugdbescherming (hierna: RSJ) onredelijk en onbillijk.[14] In het kader van de Wet SenB heeft de Minister door middel van een pilot onderzoek laten doen naar een uitbreiding van de arbeidsduur naar 32 uur per week. Deze pilot is stopgezet omdat uit de planevaluatie bleek dat het niet waarschijnlijk is dat 12 uur extra arbeid op zichzelf zal leiden tot minder recidive en dat het niet voldoende is om een (blijvende) gedragsverandering en duurzame arbeidspositie bij gedetineerden te realiseren.[15]

Aanbod arbeid
De mogelijkheden die inrichtingen hebben om arbeid aan te bieden zijn wisselend. In meerdere uitspraken is voor de in voering van de Wet SenB door de RSJ bepaald dat de directeur zich voldoende dient in te spannen om gedetineerden voldoende arbeidsmogelijkheden aan te bieden in de inrichting.[16] Er mag bij het ontbreken van voldoende arbeid een wachtlijst worden gehanteerd. De periode dat de gedetineerde op de wachtlijst staat en tegelijkertijd wordt ingesloten gedurende de voor arbeid gereserveerde tijd, dient volgens de RSJ wel te zijn begrensd tot maximaal twee weken, behoudens uitzonderlijke omstandigheden. De directeur dient daarna voor een alternatief voor insluiting zorg te dragen.[17]

Indien arbeid incidenteel uitvalt, levert dit geen schending van de in artikel 47 lid 2 Pbw neergelegde zorgplicht op.[18] Kanttekening hierbij is dat het uitvallen van deze activiteit er niet toe mag leiden dat gedetineerden een dagprogramma wordt geboden dat onder het minimum aantal uur uitkomt.

Wanneer de uitval van arbeid een structureel karakter krijgt, kan dit wel tot schending van bovengenoemde zorgplicht leiden. In dat geval dient de directeur voor vervangende activiteiten te zorgen. Insluiten is in dergelijke gevallen in strijd met de op de directeur rustende zorgplicht.[19] De RSJ oordeelde op dit punt dat het enkel doorbetalen van loon, waartoe de directeur op grond van artikel 5 Rag in deze situatie al verplicht is, niet altijd als voldoende compensatie is aan te merken.[20]

Het uitgangspunt van minimale beperkingen
Voor preventief gehechten en anderen die niet op grond van een strafrechtelijke titel gedetineerd zijn, bijvoorbeeld gegijzelden, vreemdelingen of psychiatrische patiënten, geldt het uitgangspunt van minimale beperkingen. Voor deze groep gold al geen arbeidsplicht. Preventief gehechte gedetineerden verblijven in de meeste inrichtingen in het Huis van Bewaring op een speciale inkomstenafdeling. Over arbeid op deze zogenoemde inkomstenafdeling heeft de RSJ voor de invoering van de Wet SenB bepaald dat het niet aanbieden van arbeid op een dergelijke afdeling niet strookte met lid 1 en 2 van artikel 47 Pbw.[21] De RSJ wees daarbij op het grote belang van arbeid als bindend en vormend element van de detentie en op de daaruit voortvloeiende verplichting voor de directeur om ervoor te zorgen dat gedetineerden kunnen deelnemen aan de arbeid. In de Pbw was geen basis te vinden voor een algemene uitzondering op de verplichting om te voorzien in werk. Hoewel met de Wet SenB zowel het recht als de plicht op arbeid is komen te vervallen, blijft uitgangspunt dat aan gedetineerden in beginsel ook in het basisprogramma arbeid wordt aangeboden.[22]

Het arrestantenregime
In 2014 is het arrestantenregime ingevoerd. Een arrestant is volgens artikel 1 sub m Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden onder meer een onherroepelijk veroordeelde die zich heeft onttrokken aan detentie of zich niet heeft gehouden aan opgelegde voorwaarden. Het arrestantenregime is een sober regime, waarop een arrestant maximaal 56 dagen mag verblijven en waarbinnen uitgangspunt is dat geen arbeid wordt aangeboden. Naar aanleiding van meerdere beklagzaken van arrestanten heeft de RSJ zich in 2014 op het standpunt gesteld dat ook arbeid aan arrestanten moet worden aangeboden.[23] Sinds 1 juli 2021 is echter in artikel 1a lid 1 sub b van de Rag opgenomen dat arrestanten zijn uitgezonderd van de zorgverplichting van de directeur om arbeid beschikbaar te stellen. De minister heeft ook specifiek aangegeven dat hij op dit punt van mening verschilt met de RSJ.[24] Gedurende deze periode hebben arrestanten geen recht op loonvervangende financiële tegemoetkoming.[25] Zie voor meer informatie over arrestanten het dossier 'Arrestanten'.

In-Made en Ex-Made
In 2011 heeft DJI een penitentiair productiebedrijf opgericht, genaamd ‘In-Made’. Circa 8000 gedetineerden voeren uiteenlopende werkzaamheden uit voor dit bedrijf. Vaak zijn dit arbeidsintensieve werkzaamheden, zoals inpakwerk of metaalbewerking. In-Made levert diensten aan uiteenlopende werkgevers, waarbij gedacht kan worden aan zowel de overheid als het bedrijfsleven.[26] In de laatste fase van detentie kan een gedetineerde, onder bepaalde voorwaarden en bij aantoonbaar goed gedrag, buiten de muren van de gevangenis werken. Er wordt dan gezocht naar werkplekken die aansluiten bij de competenties van de gedetineerde. Dit kunnen ook werkplekken zijn die perspectief bieden op een betaalde baan na detentie. Met de methode Ex-Made streeft In-Made ernaar om gedetineerden werknemersvaardigheden aan te leren die voor de arbeidsmarkt buiten detentie relevant zijn.[27]

Ziekmelding
Indien een gedetineerde ziek is, dient hij dit te melden bij het personeel en zal de medische dienst hiervan op de hoogte worden gebracht.[28] De medische dienst kan beoordelen of de gedetineerde daadwerkelijk ziek is. Voor de invoering van de Wet SenB was het zo dat als de medische dienst oordeelde dat de gedetineerde zich onterecht ziek had gemeld en de gedetineerde weigerde een vervolgens door de directeur gegeven opdracht om alsnog aan de arbeid deel te nemen, een disciplinaire straf kon worden opgelegd.[29] Na het vervallen van de arbeidsplicht kan het niet deelnemen aan de arbeid niet langer worden aangemerkt als strafwaardig gedrag als bedoeld in artikel 50 van de Pbw, nu het niet kan worden gezien als een feit dat onverenigbaar is met de orde of de veiligheid in de inrichting dan wel de ongestoorde tenuitvoerlegging van de vrijheidsbeneming.[30] Wel kan dergelijk gedrag worden meegenomen bij het beoordelen van het gedrag in het kader van het stelsel van promoveren en degraderen.[31]

Arbeidsongeschiktheid
Indien een gedetineerde arbeidsongeschikt is verklaard, neemt hij geen deel aan arbeid. De medische dienst van de inrichting bepaalt of een gedetineerde al dan niet arbeidsongeschikt is. Ook gedetineerden die voorafgaand aan hun detentieperiode of in een andere penitentiaire inrichting reeds arbeidsongeschikt zijn verklaard, worden opnieuw beoordeeld door de medische dienst.[32] De inrichtingsarts maakt dus een zelfstandige afweging, omdat de arbeid in een penitentiaire inrichting een ander karakter en andere functie heeft dan arbeid in de vrije maatschappij.[33]

Over een gedetineerde die door structurele omstandigheden in zijn persoon gelegen niet aan arbeid kan deelnemen, is eerder geoordeeld dat diegene niet mag worden ingesloten tijdens de arbeid. Volgens vaste rechtspraak heeft de directeur ten aanzien van deze gedetineerden een inspanningsverplichting om hen gedurende de arbeidsuren zoveel mogelijk een vervangend programma aan te bieden.[34] Nu met de Wet SenB de arbeidsplicht is afgeschaft, kan gemakkelijker ten aanzien van arbeidsongeschikte gedetineerden een ander re-integratiedoel dan arbeid worden afgesproken in het detentie- en re-integratieplan.

Arbeidsloon en wachtgeld
In de Rag is de beloning voor de verrichtte arbeid geregeld. De gedetineerde ontvangt voor verrichtte zaalarbeid, taakarbeid of stukarbeid respectievelijk een arbeidsloon, een taakloon of een stukloon (artikel 2 lid 2 Rag). Het basisuurloon bedraagt sinds 1 juli 2021 op grond van artikel 2 lid 3 Rag € 0,90 per uur. Dit bedrag wordt op grond van hetzelfde lid op 1 januari van elk jaar geïndexeerd en bedraagt inmiddels € 0,95 per uur.[35] In lid 4 van voornoemd artikel is bepaald hoe het weekloon wordt berekend van de verschillende soorten arbeid. Artikel 4a Rag bepaalt dat het loon voor extramurale arbeid 300% van het basisuurloon bedraagt. Het geld dat de gedetineerden verdienen wordt vervolgens op een rekening gestort. Hiermee kunnen zij boodschappen doen in de gevangeniswinkel, een tv of een radio huren.

Indien een gedetineerde vanwege ziekte of arbeidsongeschiktheid niet in staat is om deel te nemen aan arbeid dan ontvangt hij op grond van artikel 5 Rag een loonvervangende financiële tegemoetkoming van 80% van het basisuurloon voor ieder uur waarin zijn detentie- en re-integratieplan voorziet in arbeid, ook wel wachtgeld genoemd. Ook gedurende de eerste twee weken van detentie waarin nog geen arbeid wordt aangeboden, heeft de gedetineerde recht op wachtgeld (artikel 5 sub d jo. artikel 6 lid 1 sub g Rag). Hiernaast ontvangen gedetineerden die hebben aangegeven te willen werken, maar waar niet voldoende aanbod voor is, eveneens wachtgeld. Die gedetineerden worden op een wachtlijst geplaatst en ontvangen voor de tijd dat ze op de wachtlijst staan wachtgeld ter hoogte van 100% van het basisuurloon.[36]

Gedetineerden pensioengerechtigde leeftijd
Gedetineerden die de pensioengerechtigde leeftijd hebben bereikt komen indien zij niet deelnemen aan arbeid op grond van artikel 7 lid 2 Rag in aanmerking voor een loonvervangende financiële tegemoetkoming ter hoogte van 80% van het basisuurloon. Een beklagcommissie heeft voor de invoering van de Wet SenB geoordeeld dat insluiting niet onredelijk wordt geacht bij iemand die de pensioenleeftijd heeft bereikt, ondanks het feit dat deze niet verplicht is arbeid te verrichten.[37] De RSJ nam in een voorlopig oordeel hetzelfde standpunt in.[38]

Arbeidsvrije dagen
Artikel 8 lid 1 Rag bepaalt dat een gedetineerde niet hoeft te werken op zondagen en algemeen erkende feestdagen als bedoeld in artikel 3 lid 1 Algemene termijnenwet. Artikel 5 aanhef en sub b Rag voorziet in een loonvervangende financiële tegemoetkoming, ter hoogte van het basisuurloon, voor zover de gedetineerde niet aan de arbeid heeft kunnen deelnemen vanwege een algemeen erkende feestdag. Verder kan de minister van rechtsbescherming op grond van artikel 8 lid 2 Rag voor gedetineerden die religies belijden die (nog) andere feest- en gedenkdagen kennen, dagen vaststellen waarop deze op grond van hun religie niet hoeven te werken. Die aangewezen dagen zijn ieder jaar te vinden in de Circulaire Arbeidsvrije dagen, te vinden onder Circulaires. Over deze dagen ontvangt de gedetineerde geen loon of loon vervangende tegemoetkoming.

_______________________________________________________________________________________

[1] Zie bijvoorbeeld RSJ 26 april 2023, 22/31230/GA.

[2] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 2.

[3] Informatieblad Wet straffen en beschermen voor ketenpartners, april 2021.

[4] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 48. Zie ook; RSJ 19 november, 21/24260/SGA.

[5] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 48.

[6] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 48.

[7] RSJ 29 augustus 2022, 21/24256/GA.

[8] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 2 en 6.

[9] RSJ 2 juli 2021, 21/21967/SGB.

[10] RSJ 4 december 2023, 23/35204/GB.

[11] Zie Werk in detentie (In Made) - DJI. Zie ook; In-made – DJI.

[12] Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 65.

[13] Brief 16 april 2012 staatssecretaris van veiligheid en justitie, modernisering penitentiaire arbeid, p. 2.

[14] RSJ 4 maart 2013, 12/3810/GA, Zie ook; RSJ 16 augustus 2018, 17/4005/GA.

[15] Derde voortgangsbrief 15 juni 2021 visie 'Recht doen, kansen bieden', p. 8.

[16] Onder meer RSJ 24 november 2016, 16/2607/GA en RSJ 27 maart 2013, 12/3885/GA.

[17] Onder meer RSJ 11 september 2015, 15/0501/GA, RSJ 2 november 2016, 16/2385/GA en RSJ 5 juli 2022, 22/28148/SGA.

[18] Zie RSJ 14 april 2023, 22/27761/GA, RSJ 8 januari 2020, R-20/5796/GA en R-20/5797/GA en RSJ 19 oktober 2015, 15/1221/GA.

[19] Zie onder meer RSJ 15 mei 2020, R-19/4130/GA. De RSJ heeft dit standpunt gehandhaafd na het vervallen van het recht (en de plicht) op arbeid sinds inwerkintreding van de Wet straffen en beschermen op 1 juli 2021, zie bijv. RSJ 14 april 2023, 22/27761/GA.

[20] Zie RSJ 19 december 2019, 19/3233/GA en RSJ 25 oktober 2021, R-20/6671/GA.

[21] RSJ 6 juli 2011, 11/0683/GA en RSJ 9 december 2010, 10/2397/GA.

[22] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 48.

[23] RSJ 13 oktober 2014, 14/2025/GA en RSJ 7 april 2015, 14/4042/GA, Zie ook; RSJ 11 maart 2021, R-19/5456/GA.

[24] Kamerstukken II 2020/21, 29 779, nr. 653, p. 4.

[25] Artikel 5 jo. artikel 6 Rag.

[26] Zie In-Made - DJI.

[27] Zie Ex-Made en Buiten verder gaan - DJI.

[28] Dit is vastgelegd in de huisregels van penitentiaire inrichtingen.

[29] Kelk, C. & Boone, M. (2015). Nederlands Detentierecht. Deventer: Kluwer, par. 6.6.1. ‘Plichten en rechten inzake de arbeid’.

[30] RSJ 31 oktober 2022, 21/24324/GA. Zie ook; RSJ 31 augustus 2023, 22/26871/GA.

[31] RSJ 26 april 2023, 22/31230/GA.