Bejegening van ingeslotenen

De overheid legt vrijheidsbenemende of -beperkende straffen en maatregelen ten uitvoer. Er ontstaat daardoor een bijzondere relatie tussen de overheid en het betreffende individu.[1] Binnen die relatie mag de ingeslotene verwachten dat hij of zij op de juiste manier wordt bejegend. Op de vraag wat ‘goede bejegening’ precies inhoudt, geeft de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) in het advies ‘Goed bejegenen. Beginselen voor het omgaan met ingeslotenen’ uitvoerig antwoord. Volgens de RSJ houdt ‘goede bejegening’ meer in dan alleen het handhaven van regels uit verdragen of wetgeving. Hoewel de uitvoering van strafrechtelijke sancties humaan dient te zijn en volgens de regels, dient deze daarnaast ook fatsoenlijk te zijn, met oog voor het individu en gericht op maatschappelijke re-integratie.[2]

Om duidelijkheid te creëren rondom het begrip ‘bejegenen’, heeft de RSJ in haar advies één grondbeginsel en acht beginselen die een uitwerking zijn van het grondbeginsel geformuleerd. Deze beginselen worden hieronder uiteengezet, waarna vervolgens wordt besproken in hoeverre de Commissie van Toezicht de ruimte wordt geboden om door middel van deze beginselen de bejegening van ingeslotenen te toetsen.

De beginselen
Tegenwoordig ligt het accent in de strafrechtstoepassing vooral op efficiëntie en beveiliging van de maatschappij. De reden hiervan is onder andere de wens tot bezuiniging en het terugdringen van recidive. Bovenstaand accent zie je terug in de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming. Volgens de RSJ is het daarom noodzakelijk om goede bejegening centraal te stellen. De RSJ heeft, om de beginselen te vormen, zowel gekeken naar ‘hard law’ als ‘soft law’ elementen, maar benadrukt tegelijkertijd dat bejegenen meer is dan het handhaven van de rechten en plichten die in regels staan. De RSJ geeft aan dat de beginselen eerder uitgangspunten zijn dan harde beoordelingscriteria.[3] De RSJ hanteert een ruim begrip van bejegening en vat er alle aspecten van tenuitvoerlegging onder waarmee de gestrafte te maken heeft. Er moet worden gedacht aan zorg, activiteiten, rechtsbescherming, resocialisatie en voorbereiding op terugkeer in de samenleving. Hierna komen de door de RSJ geformuleerde beginselen aan bod. 

Grondbeginsel: bejegening moet goed zijn
Dit beginsel beoogt dat elke ingeslotene altijd en overal aanspraak kan maken op 'goede bejegening'. Het realiseren hiervan is de basis voor de tenuitvoerlegging van vrijheidsbeneming. Goed bejegenen is volgens de RSJ naar het individu kijken in plaats van naar de standaard, verantwoord inspelen op een onverwachte situatie en kunnen improviseren waar de regels ophouden, waarbij voortdurend wordt gestreefd naar verbetering.[4]

1. Het beginsel van fatsoenlijke omgang: kwaliteit van de dagelijkse bejegening
Bij dit beginsel gaat het erom dat je een ingeslotene behandelt zoals je zelf ook behandeld zou willen worden als je ingesloten zou zijn. Het gaat om de kwaliteit van de dagelijkse detentiepraktijk en de manier waarop de medewerkers daar inhoud aan geven. Men mag van de medewerkers verwachten dat zij professioneel met de ingeslotenen omgaan en dat medewerkers niet bevooroordeeld handelen.

Een medewerker dient de situatie in te schatten en daar rekening mee te houden. Daarnaast dient de medewerker grenzen te stellen aan het gedrag van de ingeslotene en waar nodig de ingeslotene aan te spreken op zijn of haar gedrag.

De RSJ legt ook een grote rol en verantwoordelijkheid bij de ingeslotene zelf, aangezien houding en gedrag van invloed zijn op het leven in de inrichting. De uitdaging ligt bij het personeel om in een gecompliceerde, spanningsvolle omgeving te zorgen voor een leefbaar klimaat. Dit klimaat dient gericht te zijn op resocialisatie maar ook op veiligheid en rechtvaardigheid.[5] Indien een ingeslotene (nog) geen motivatie toont om deel te nemen aan activiteiten en (re-integratie)programma’s, is dat geen reden om de bejegening minder positief of respectvol te laten zijn.[6]

2. Het beginsel van perspectief, resocialisatie en nazorg 
Een tijdelijke vrijheidsbeneming impliceert dat een ingeslotene terugkeert in de samenleving. Het detentieregime dient daarom gericht te zijn op de terugkeer van de ingeslotene in de samenleving. Om die reden is een degelijk systeem van nazorg vereist. Het is van belang dat de overheid zich inspant om de zogenaamde detentieschade zoveel mogelijk te beperken, door te voorzien in zoveel mogelijk aansluiting met de maatschappij.[7] Resocialisatie dient te zien op het herstel van de detentieschade, maar dient   ook gericht te zijn op persoonlijke ontwikkeling en het aanpakken van problematiek bij de ingeslotene. 

De RSJ noemt het regionalisatiebeleid als voorbeeld van goed bejegenen in het kader van dit beginsel; een ingeslotene wordt geplaatst in de regio waar hij of zij zich na detentie (weer) zal vestigen, tenzij het in het specifieke geval beter is om dit (nog) niet te doen. Bijvoorbeeld wanneer een andere inrichting betere behandelmogelijkheden biedt.[8] Met perspectief wordt in dit beginsel geduid op toekomstverwachting. Voor wat betreft nazorg, is het belangrijk te beseffen dat vrijheidsbeneming het perspectief van ingeslotenen op essentiële belangen en vragen volkomen kan veranderen. Bij het omgaan met verwarring die dit meebrengt en het zoeken naar een nieuw evenwicht kan ‘Geestelijke verzorging’  hierbij een belangrijke rol spelen.[9]

3. Het beginsel van legitieme of wettelijke tenuitvoerlegging
De grondslag voor het inrichten en de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemingen en -beperkingen dient gevormd te worden door een deugdelijke wettelijke regeling die voldoet aan kwaliteitseisen. Het verschil tussen een straf en een maatregel dient duidelijk voor ogen te worden gehouden. Legitieme tenuitvoerlegging van een tbs-maatregel vindt bijvoorbeeld niet plaats als er geen of onvoldoende behandeling wordt aangeboden.

Voor het beginsel van legitimiteit is vereist dat een ingeslotene weet hoe de regels in de inrichting luiden en waarom deze regels in bepaalde gevallen worden toegepast. Willekeur moet worden vermeden. Daarnaast staan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit hoog in het vaandel in een inrichting. Om deze beginselen te waarborgen dient er bij de wettelijke tenuitvoerlegging verantwoording te worden afgelegd. Voor bejegening in het algemeen is de overheid verantwoordelijk. Voor beslissingen ten aanzien van een individu is de directeur van de inrichting verantwoordelijk.[10]

4. Het beginsel van een zinvol programma 
De RSJ acht het van belang dat er structuur aan het leven in detentie wordt geboden. Daarnaast dient er ruimte te zijn voor afwisseling in het dagritme. In het kader van dit beginsel moet er in de inrichting een gevarieerd aanbod van activiteiten zijn; het geheel aan activiteiten draagt namelijk bij aan de maatschappelijke re-integratie.

Bovendien heeft een zinvol programma een gunstig effect op de resocialisatie van de ingeslotenen en bevordert het hun zelfredzaamheid. Het is namelijk van belang dat ingeslotenen  leren om tijdens en na de vrijheidsbeneming voor zichzelf te zorgen en op te komen. Een zinvol activiteitenprogramma biedt hen ruimte tot ontwikkeling, waarbij het stimuleren van ingeslotenen door medewerkers een belangrijke rol speelt.[11]

5. Het beginsel van veiligheid 
De overheid dient de fysieke en mentale veiligheid van de ingeslotene te waarborgen. Als zich binnen de inrichting een incident voordoet, dient de overheid aan te tonen dat zij er alles aan heeft gedaan de veiligheid binnen de inrichting te beschermen. De RSJ acht extra zorg nodig voor ingeslotenen van wie de fysieke of mentale veiligheid onzeker is, zoals het geval kan zijn bij zedendelinquenten en verstandelijk gehandicapten.

Zowel de ingeslotene als de medewerker dient zich ervan bewust te zijn dat sommige ingeslotenen extra zorg nodig hebben. Slechts dan kan er sprake zijn van veiligheid voor iedereen. De RSJ geeft aan dat het beschikbaar stellen van een vertrouwenspersoon en psychische hulp, een veilig leefklimaat en geweldloze bejegening bevordert.[12]

6. Het beginsel van individualisering
Het is van belang dat de overheid rekening houdt met de individuele belangen, behoeftes en omstandigheden van elke ingeslotene. Goed bejegenen vereist maatwerk. Binnen de detentie wordt daarom ruimte geboden om de dagelijkse bejegening af te stemmen op de specifieke situatie van de ingeslotene. Dit vereist flexibiliteit in de dagelijkse praktijk. Hoewel individualisering en flexibiliteit in sommige gevallen kunnen leiden tot ongelijkheid, leiden ze niet automatisch tot onrechtvaardigheid. Indien er een uitzondering op een algemene regel wordt gemaakt, welke onder de gegeven omstandigheden voor ieder andere ingeslotene ook zou worden gemaakt, is er geen sprake van willekeur. 

Ook het opleggen van disciplinaire straffen en ordemaatregelen vereist maatwerk. Er dient niet alleen te worden gelet op de overtreding zelf, maar ook op de persoon van de ingeslotene en de achtergronden van het handelen.[13]

In 2017 oordeelde de RSJ dat het een uiting van goede bejegening is dat de directeur rekening houdt met de individuele belangen van de gedetineerden. In deze zaak ging het om een transgender in transitie, die zich in detentie in een kwetsbare positie bevond. De RSJ oordeelde dat het niet onmogelijk was gebleken om aan redelijke wens van klaagster om alleen te douchen, tegemoet te komen. De RSJ vernietigde daarom de uitspraak van de beklagrechter en kende een tegemoetkoming van € 50,- toe.^[14]

7. Het beginsel van minimale beperkingen
De ingeslotene wordt alleen onderworpen aan beperkingen die noodzakelijkerwijs inherent zijn aan de vrijheidsbeneming. Dit beginsel sluit aan op artikel 2 lid 4 van de Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw). Ook in andere beginselenwetten, zoals in de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden, is dit beginsel met zoveel woorden opgenomen. Hierbij moet worden bedacht dat ingrijpende beperkingen vaak in een afzonderlijke wettelijke regeling zijn opgenomen. 

Het beginsel is ontworpen met de gedachte dat de straf op zichzelf al een vrijheidsbeneming is. De tenuitvoerlegging van die straf moet een ingeslotene niet verder in zijn doen en laten beperken dan noodzakelijk is. De zwaarte van de straf dient in de duur tot uiting te komen, niet in de zwaarte van het regime. Een belangrijk uitgangspunt hierbij is het normalisatiebeginsel, waarbij de detentieomstandigheden, afgezien van het aspect van vrijheidsbeneming, zoveel mogelijk gelijk moeten zijn aan het leven in de vrije maatschappij. Volgens de RSJ valt onder ‘minimaal beperken’  het erkennen dat een ingeslotene buiten de sanctie nog een persoonlijk leven heeft en er met vrijheidsbeneming een extra positie bij krijgt, namelijk die van bewoner van een instituut.[15]

8. Het beginsel van rechtsburgerschap
De ingeslotene blijft ook in detentie deel uitmaken van de Nederlandse samenleving. De ingeslotene kan om die reden zijn grondrechten altijd blijven uitoefenen. De basis hiervoor vindt men terug in artikel 15 lid 4 van de Grondwet. Er is sprake van goed bejegenen als een ingeslotene in zijn waarde wordt gelaten en respectvol wordt behandeld. Een ingeslotene dient in de mogelijkheid gesteld te worden om van zijn kiesrecht gebruik te maken, heeft vrijheid van godsdienst, heeft recht contact met de buitenwereld te kunnen maken, enz. Ook houdt dit beginsel in dat een ingeslotene in de gelegenheid gesteld moet worden in rechte op te komen tegen beslissingen die hem betreffen. De inrichting dient de ingeslotene hierover in te lichten en hem of haar in de gelegenheid te stellen van de betreffende rechtsgangen gebruik te maken.[16]

De beginselen en de Commissie van Toezicht
Artikel 60 Pbw biedt gedetineerden de kans om bij de beklagcommissie een klaagschrift in te dienen over een hem betreffende, door of namens de directeur genomen, beslissing. Over het algemeen worden alle bejegeningsklachten door de beklagcommissie niet-ontvankelijk verklaard, omdat zo’n klacht niet ziet op een beslissing van of namens de directeur. Bejegening wordt met name gezien als de manier van omgaan met gedetineerden. Dit sluit aan bij de definitie die de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna: DJI) hanteert.

Binnen de DJI vat men de term 'bejegening' namelijk minder breed op dan de RSJ en gebruikt men de term slechts voor het persoonlijk contact met de gedetineerden.[17]

Sinds de beginselen door de RSJ zijn geïntroduceerd, zijn er enkele klagers geweest die deze beginselen hebben aangehaald in hun beroepszaak bij de beroepscommissie. In slechts één van deze gevallen is de RSJ in de beoordeling (kort) ingegaan op de door de klager aangehaalde beginselen.[18] In 2021 is er onderzoek gedaan naar rol van de beginselen binnen de beklag- en beroepsrechtspraak. Uit dit onderzoek bleek, niet geheel onverwachts, dat hoewel de beginselen van goede bejegening een nuttige rol zouden kunnen vervullen, zij binnen de rechtspraak nauwelijks ingang hebben gevonden.[19]  Er worden een aantal aanbevelingen gedaan hoe de beginselen van goede bejegening in de toekomst een betere invulling kunnen krijgen binnen de rechtspraak en rechtspraktijk.[20]

Feitelijk handelen
De bejegening van de ingeslotene uit zich vaak in het feitelijk handelen van medewerkers van de inrichting waar de ingeslotene verblijft. De RSJ heeft zich er al verschillende keren over uitgelaten dat puur feitelijk handelen niet kan worden gezien als beklagwaardig handelen in de zin van artikel 60 Pbw. De RSJ heeft zich er al verschillende keren over uitgelaten dat puur feitelijk handelen niet kan worden gezien als beklagwaardig handelen in de zin van artikel 60 Pbw.[21] Feitelijk handelen dat toeziet op de uitvoering van een beslissing kan daarentegen weer wel beklagwaardig zijn.[22] Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 23 maart 2017, waarin werd geoordeeld dat het handelen van personeel in het kader van de taakuitoefening in beginsel wordt gezien als handelen van of namens de directeur waartegen beklag openstaat.[23] Het vermeend aanraken van een geslachtsdeel werd in 2023 als puur feitelijk handelen aangemerkt door de RSJ.^[24]

Bejegening door personeel en de zorgplicht van de directeur

De RSJ heeft op 1 september 2023 een artikel geplaatst waarin zij uiteenzet dat voortaan vijf onderwerpen worden onderscheiden waartegen een gedetineerde (onder nadere voorwaarden) kan klagen. Eén van die onderwerpen is een (structurele en belangrijke) tekortkoming in de verzorgende taken van de directeur.[25]

Hieronder vallen ook de veel voorkomende zaken die zien op ‘het feitelijk handelen van het personeel in het kader van hun taakuitoefening’, oftewel de bejegening door het personeel. De RSJ wijst er op dat uit de Pbw en de toelichting daarop niet volgt dat hiertegen altijd kan worden geklaagd. Dit kan alleen als de gedetineerde daar voldoende belang bij heeft en dat is in principe alleen zo als de directeur tegenover de gedetineerde “structureel en in belangrijke mate tekortschiet in zijn verzorgende taken”. De RSJ hanteert voortaan dit criterium. Voor het bepalen van de ontvankelijkheid wordt uitgegaan van wat de gedetineerde stelt. Het maakt niet uit of dat ook klopt. Als bij de inhoudelijke beoordeling van de klacht blijkt dat de directeur niet daadwerkelijk structureel en in belangrijke mate tekort is geschoten in zijn verzorgende taken, dan is het beklag ongegrond. Tegen deze achtergrond verklaart de beroepscommissie een gedetineerde niet-ontvankelijk in zijn beklag tegen het één keer niet-tijdig reageren op een niet-urgente celoproep.[26]

Grieven
Met de invoering van de Veegwet  per 1 juli 2021 is er een nieuwe geformaliseerde vorm van bemiddeling bijgekomen. Bemiddeling op zichzelf is niet nieuw in het gevangeniswezen. In de praktijk bestaat al een informele bemiddelingsmogelijkheid te weten bemiddeling door de maandcommissaris naar aanleiding van bij hem ingekomen grieven. De nieuwe regeling breekt hiermee niet. Voor volledig informele afhandeling van klachten door de maandcommissaris blijft, naast geformaliseerde bemiddeling, ruimte.

Het oplossen van problemen die in hoofdzaak van doen hebben met bejegening en communicatie langs de weg van bemiddeling ligt voor de hand. Bemiddeling is echter helaas geen oplossing voor alle kwalen. Doelmatige bemiddeling is bovendien niet alleen afhankelijk van de bevoegdheden en vaardigheden van leden van de commissie van toezicht, maar vereist onder meer dat degene die in de bemiddelingsprocedure namens de directeur optreedt, voldoende kennis van het betreffende probleem heeft en tenminste enige beslissingsmacht heeft. Ook hij zal immers op enig moment in het concrete geval water bij de wijn moeten kunnen doen en in het algemeen ook maatregelen moeten kunnen treffen die meer structureel en preventief zijn. Kortom maatregelen om goede bejegening en communicatie te bevorderen. Wil de bemiddeling een succes kunnen worden dan is er dus ook vanuit de inrichtingen investering (van onder meer tijd en aandacht) nodig.

Voor meer informatie over de Veegwet kan dit dossier geraadpleegd worden.

Conclusie
Doordat de RSJ het begrip 'bejegenen' heeft uitgelegd en er beginselen aan heeft gekoppeld, is het begrip, mede door de concrete voorbeelden die worden gegeven, breder en meer omvattend geworden. Zoals eerder besproken houdt de Commissie van Toezicht een meer beperkte definitie van bejegening aan, die aansluit bij de definitie die de DJI hanteert. Bejegening wordt door de DJI dus met name gezien als de omgang met gedetineerden, met als gevolg dat klachten die zien op bejegening doorgaans niet-ontvankelijk worden verklaard; ze zien namelijk niet toe op een beslissing van of namens de directeur.

De beginselen en de daarbij behorende voorbeelden die de RSJ heeft opgesteld, fungeren als kader om te bezien of de betreffende klacht ook daadwerkelijk niet-ontvankelijk verklaard dient te worden. Gelet op het hiervoor aangehaalde artikel van de RSJ van 1 september 2023, beperkt de beroepscommissie van de RSJ echter de mogelijkheden om te klagen over bejegening, door het nieuwe criterium dat wordt gehanteerd.

__________________________________________________________________________________________

[1] De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming verstaat onder 'ingeslotene' “iedere persoon die in een justitieel kader een vrijheidsbeneming of vrijheidsbeperking ondergaat”. Zie: RSJ, Goed bejegenen. Beginselen voor het overheidsoptreden tegenover mensen die een justitiële straf of maatregel ondergaan, verkorte uitgave 2012, p. 3.

[2] Idem noot 1, p. 3.

[3] Idem noot 1, p. 4.

[4] Idem noot 1, p. 11.

[5] Idem noot 1, p. 3.

[6] Idem noot 1, p. 3.

[7] Door detentie worden maatschappelijke banden doorgesneden. Relaties die in psychologisch en sociaal opzicht steun bieden aan een ingeslotene moeten niet worden belemmerd. Er dient een actieve houding van de overheid verwacht te worden om dergelijke “detentieschade” te beperken. Zie RSJ, 2012 p. 15.

[8] Idem noot 1, p. 16.

[9] Idem noot 1, p. 16.

[10] Idem noot 1, p. 19.

[11] Idem noot 1, p. 21.

[12] Idem noot 1, p. 23.

[13] Idem noot 1, p. 25.

[14] RSJ 16 januari 2017, 16/2399/GA.  

[15] Idem noot 1, p. 27-28.

[16] Idem noot 1, p. 29.

[17] RSJ, Aandacht voor goede bejegening, jaarverslag 2009, p. 14.

[18] Zie RSJ 21 februari 2012, 11/2979/GA; RSJ 13 februari 2012, 11/4337/GB.

[19] G. Pesselse, ‘Wordt goede bejegening correct behandeld?’, Sancties 2021/94, afl. 6.

[20] Idem noot 19.

[21] Zie bijvoorbeeld RSJ 23 mei 2016, 16/0524/GA.

[22] Zie bijvoorbeeld RSJ 12 mei 2016, 15/4351/GA.

[23] RSJ 23 maart 2017, 16/3844/GA.

[24] Zie onder andere RSJ 13 april 2023, 22/27533/GA.

[25] RSJ, Waartegen kan een gedetineerde klagen?, 2023.

[26] RSJ 1 september 2023, 23/28531/GA en RSJ 1 september 2023, 23/31460/GA.