Promoveren & Degraderen

Grondslag en toetsingskader promoveren & degraderen

Op 1 oktober 2020 is een nieuw toetsingskader in werking getreden. Dit toetsingskader is beschreven in de Regeling selectie, plaatsing en overplaatsing van gedetineerden (hierna: Rspog). In principe beslist de directeur over de promotie en degradatie van gedetineerden.[1] Bij promotie komt de gedetineerde terecht in het plusprogramma en bij degradatie verblijft de gedetineerde in het basisprogramma. Om te beoordelen of een gedetineerde voor promotie of degradatie in aanmerking komt, wordt gekeken naar het gedrag dat de gedetineerde vertoont. Het gedrag van de gedetineerde kan worden gekwalificeerd in drie categorieën: ‘gewenst gedrag’, ‘ongewenst gedrag’ en ‘ontoelaatbaar gedrag’ en  is beschreven in bijlage 1 en bijlage 2 bij de Rspog. Bij gedrag dat onder  de laatste categorie valt, wordt een gedetineerde direct gedegradeerd.[2]

Wijziging Rspog 1 januari 2025

Met de inwerkingtreding van de Wet Straffen en Beschermen (hierna: Wet SenB) per 1 juli 2021 is er meer nadruk komen te liggen op het gedrag van gedetineerden bij het toekennen van externe vrijheden. Hierbij is het uitgangspunt dat het gedrag van de gedetineerde gedurende de gehele detentie wordt beoordeeld. Deze werkwijze heeft een stimulerende werking, waarbij gedetineerden vanaf het begin van de detentie gemotiveerd worden om gewenst gedrag te vertonen.

In 2023 is er onderzoek gedaan naar de onbedoelde effecten van de Wet SenB voor de uitvoeringspraktijk. Gebleken is dat het toepassen van het systeem promoveren en degraderen tijdens detentie, in combinatie met de beoordeling van gedrag gedurende de gehele detentie, een te grote administratieve belasting voor het personeel opleverde. Dit bleek met name het geval in het huis van bewaring (hierna: HvB).

Dit heeft geresulteerd in een aantal aanpassingen in de Rspog, waarbij meer nadruk is komen te liggen op de efficiëntie en effectiviteit van de interne processen en de veiligheid van zowel het personeel als de gedetineerden. Het uitgangspunt luidt als volgt: ‘Doen wat nodig is, wanneer het nodig is en voor wie het nodig is’.[3]

Vanaf 1 januari 2025

Het rapporteren ten behoeve van het promoveren en degraderen in het HvB is vanaf 1 januari afgeschaft. Dit houdt in dat de zeswekelijkse beoordeling van het gedrag van gedetineerden niet meer plaatsvindt gedurende de hele periode van voorlopige hechtenis. In artikel 1d, derde lid en artikel 1e, tweede lid Rspog zijn deze wijzigingen doorgevoerd.[4]

Uitzondering:

• Behalve in de laatste zes weken in HvB wordt er wel gerapporteerd ten behoeve van promoveren en degraderen, en;
• in het geval van bijzonderheden.

      
Eigen verantwoordelijkheid en maatwerk

Van gedetineerden worden verwacht dat zij zelf verantwoordelijkheid nemen voor hun re-integratie en resocialisatie.[5] Inzet tonen is alleen niet voor alle gedetineerden even haalbaar. Denk hierbij aan gedetineerden met een licht verstandelijke beperking (lvb) of een psychiatrische stoornis. Om iedereen een eerlijke kans te bieden is de beoordeling van het gedrag een persoonsgerichte aanpak. Er wordt dus rekening gehouden met de beperkingen en persoonlijke situatie van een gedetineerde. Dit gebeurt al bij de intake bij binnenkomst in detentie en in het verlengde daarvan ook bij de vaststelling van het persoonlijke detentie- en re-integratieplan (hierna: D&R-plan) van een gedetineerde. De doelen die in dit plan worden vastgelegd sluiten aan bij de situatie en mogelijkheden van de gedetineerde. Ook wordt aan een gedetineerde gerichte begeleiding en ondersteuning geboden als dat noodzakelijk is. Deze aanpak betekent dus dat alle gedetineerden die niet zijn uitgesloten van promotie en het plusprogramma op grond van artikel 1e Rspog, in aanmerking kunnen komen voor promotie naar het plusprogramma.[6] Met de uitspraak van 28 juni 2022 oordeelde de RSJ nog dat de enkele ontkenning van delict niet in de weg kan staan aan een verblijf in het plusprogramma.

Procedure HvB vanaf 1 januari 2025

Het multidisciplinair overleg (hierna: MDO) monitort het traject van de gedetineerde. Op basis van gedragsrapportages wordt beoordeeld of een gedetineerde in aanmerking komt voor promoveren of degraderen. Met het afschaffen van promoveren en degraderen in HvB, verdwijnt de verplichting voor deze zeswekelijkse gedragsrapportages. Wanneer het vonnis binnen is en de einddatum bekend is, dient er een selectieadvies opgesteld te worden door de casemanager. Dit is bedoeld voor de overplaatsing naar de gevangenis. Naar aanleiding hiervan wordt de gedetineerde op de MDO-agenda geplaatst ter beoordeling van het gedrag. Vervolgens zal beoordeeld worden of een gedetineerde in het basis- of plusprogramma wordt geplaatst. Zoals besproken wordt het gedrag van de laatste zes weken in HvB als uitgangspunt genomen voor de beoordeling. Daarnaast dient er in geval van een bijzonderheid doelmatig gerapporteerd te worden in het D&R-plan. Dit volgt uit zorg- en/of veiligheidsaspecten en/of specifieke aandachtspunten die betrekking hebben op de basisvoorwaarden en sociaal netwerk.
  

Procedure in de inrichting

Bij binnenkomst in de inrichting vindt er een screening en intake (ISS) en een trajectgesprek plaats en wordt er gestart in het basisprogramma. Een uitzondering hierop zijn de zelfmelders, zie hiervoor het kopje ‘beoordelingscriteria’. Op basis van de intake wordt er in het eerste MDO binnen vier weken een D&R-plan opgesteld.[7] In dit plan staan doelen en concrete acties waar de gedetineerde tijdens zijn detentie aan werkt.[8] Na vaststelling van het D&R-plan in het eerste MDO volgen de gedragsrapportages van de verschillende disciplines in de inrichting. De disciplines die rapporteren zijn: mentor, casemanager, arbeidsmedewerker, onderwijsmedewerker, sportmedewerker en de trainer.[9] De MDO cyclus is telkens minstens zes weken, behalve bij lang- en levenslanggestraften. Bij hen is de cyclus elke drie maanden. Wanneer gesproken wordt van een langgestrafte, is niet nader gespecifieerd in de handleiding van het toetsingskader en daarom onduidelijk.[10] Een gedetineerde kan promoveren indien er gedurende deze cyclus op alle onderdelen gewenst gedrag is vertoond. Het gedrag wordt gerapporteerd aan de hand van twee onderwerpen: ‘re-integratie en resocialisatie’ en ‘verblijf en leefbaarheid’.[11]
In het MDO maken alle disciplines gezamenlijk een afweging op basis van alle rapportages. Indien een gedetineerde niet op alle vlakken gewenst gedrag vertoont, bestaat alsnog de mogelijkheid dat het MDO positief adviseert. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn indien de ontwikkeling van de gedetineerde overwegend positief is of omdat er vanuit de persoonlijke situatie van de gedetineerde begrip is voor het vertoonde ongewenste gedrag.[12] Het PMO (hierna: psycho-medisch overleg) speelt hier een rol. Het PMO adviseert de directeur of er omstandigheden bekend zijn, over bijvoorbeeld een stoornis of een gebrekkige ontwikkeling, die invloed hebben op het gedrag van een gedetineerde. De psycholoog zit namens het PMO bij de inkomstenafdeling en de Extra Zorg Voorziening (hierna: EZV) in het MDO. In de andere gevallen kan de psycholoog op afroep of eigen initiatief aan het MDO deelnemen.[13] Op deze manier kan dus maatwerk worden geleverd. De mentor (PIW’er) informeert de gedetineerde over de uitkomst van de bespreking in het MDO.[14]   

Doelgroep van het toetsingskader

In beginsel vallen alle gedetineerden die binnenstromen in een gevangenis onder het toetsingskader. Zoals eerder besproken vallen gedetineerden die binnenstromen in een HvB hier niet meer onder. Behalve in de laatste zes weken of in het geval van een bijzonderheid.[15] Dit is met de wijziging vanaf 1 januari 2025 vastgelegd in artikel 1e, eerste lid, sub f en tweede lid Rspog.

De volgende groepen zijn uitgesloten van het toetsingskader:

• Invrijheidstelling nog voordat het tweede MDO plaatsvindt (9^e/10^e week);
• Pre-ISD’ers: gedetineerden ten aanzien van wie het Openbaar Ministerie de ISD-maatregel vordert in de strafzaak;
• ISD’ers: op deze afdelingen wordt op een andere manier het gedrag beoordeeld;
• Gedetineerden die geplaatst zijn in een:
• Uitgebreid Beveiligde Inrichtingen (UBI): beheersproblematische gedetineerden (BPG) en de Terroristen Afdeling (TA);
• Extra Beveiligde Inrichting (EBI);
• Penitentiair Psychiatrisch Centrum (PPC) of het Justitieel Medisch Centrum (JMC).[16]
  
  

De Afdeling Intensief Toezicht (AIT) in PI Leeuwarden is niet uitgesloten van het toetsingskader.[17]

Zie voor meer informatie over de AIT het dossier overplaatsing.  

Dagprogramma’s

Basisprogramma

Het basisprogramma wordt in de regelgeving omschreven als het in de inrichting aangeboden dagprogramma.[18] Het basisprogramma bevat ongeveer 42,5 uur aan activiteiten per week. Er is geen avondprogramma en een beperkt weekendprogramma. Als er geen activiteiten zijn, verblijft een gedetineerde op cel. Een basisprogramma wordt aangeboden in zowel het HvB als de gevangenis.[19]

Plusprogramma

In de regelgeving wordt het plusprogramma omschreven als het in een gevangenis aangeboden programma bestaande uit de onderdelen van het basisprogramma, aangevuld met extra onderwijsfaciliteiten, gekwalificeerde arbeid of arbeid met meer vrijheden, gedragsinterventies, extra re-integratieactiviteiten en de mogelijkheid om het tijdstip van deelname aan bepaalde activiteiten aan te geven.[20] Het plusprogramma bevat 48 uur aan activiteiten per week. Er is twee avonden per week een avondprogramma en in het weekend zijn extra activiteiten. Als er in de ochtend of middag geen activiteiten zijn, kan je als gedetineerde buiten je cel op de afdeling verblijven. Je wordt dus niet ingesloten zoals in het basisprogramma. Als er wel activiteiten zijn waar je niet aan deelneemt, wordt je wel ingesloten. In het plusprogramma is er dus de mogelijkheid om meer verantwoordelijkheden te krijgen. Ook kan je in het plusprogramma voorkeuren aangeven voor het moment waarop een aantal activiteiten wordt gepland, denk hierbij aan bezoek. Het plusprogramma wordt alleen aangeboden in de gevangenis en niet in het hvb.[21] Het deelnemen aan een plusprogramma is de eerste fase van interne detentiefasering. Het is onderdeel van het stap voor stap toewerken naar externe vrijheden in de vorm van verlof, plaatsing in een Beperkt beveiligde afdeling (hierna: BBA) of het penitentiair programma (hierna: PP). Bij de bepaling of een gedetineerde in aanmerking komt voor externe vrijheden wordt het gedrag tijdens de hele detentie meegewogen, met uitzondering van de periode tot de laatste zes weken in HvB. Dit is vanaf 1 januari 2025 gewijzigd. Het is dus niet enkel voldoende om op het moment van overwegen gepromoveerd te zijn.[22] Met de uitspraak van 3 november 2021 heeft de RSJ geoordeeld dat een gedetineerde die was gepromoveerd naar het plusprogramma, maar die negen dagen heeft moeten wachten op een plek op een afdeling met plusprogramma een tegemoetkoming toe kwam van €2,- per dag.[23]         

Beoordelingscriteria promotie

Een gedetineerde wordt beoordeeld aan de hand van de beoordelingscriteria die zijn vermeld in de bijlagen van de Regeling spog. Bijlage 1 is voor reguliere gedetineerden en bijlage 2 is voor strafrechtelijk gedetineerde vreemdelingen die (in beginsel) verblijven in PI Ter Apel. Als een gedetineerde gedurende zes weken na begin detentie gewenst gedrag laat zien op de gebieden ‘verblijf en leefbaarheid’ en ‘re-integratie/resocialisatie’, komt hij of zij in aanmerking voor promotie.[24] De beslissingsbevoegdheid ligt volgens de Rspog bij de directeur en het MDO adviseert de directeur.[25] De beslissingen tot promotie en degradatie zijn echter geen voorbehouden beslissingen zoals bedoeld in artikel 5, vierde lid, van de Pbw. Dit betekent dat de directeur deze beslissingsbevoegdheid ook mag overdragen aan andere medewerkers van de inrichting, bijvoorbeeld het MDO. Iemand die zichzelf bij een inrichting meldt om zijn/haar straf te ondergaan (zelfmelder) wordt bij binnenkomst gepromoveerd.[26]

Bijlage 1 Regeling spog

Beoordelingscriteria degradatie

Indien een gedetineerde is gepromoveerd en niet het gewenste gedrag laat zien op het gebied ‘verblijf en leefbaarheid’ of ‘re-integratie/resocialisatie’, kan de directeur besluiten tot degradatie.[27] Volgens de vaste rechtspraak van de RSJ dient de directeur bij een degradatiebeslissing het gedrag te benoemen dat leidt tot de degradatie en dient hij daarbij ook een kenbare belangenafweging te maken.[28] De directeur bepaalt daarbij de periode waarin de gedetineerde het gewenste gedrag moet laten zien om weer voor promotie in aanmerking te komen. Deze periode is minimaal zes weken. Als de directeur een langere periode dan zes weken bepaalt, moet hij dit besluit motiveren.[29] Hierbij moet hij in ieder geval de volgende aspecten meewegen:

• de aard en de ernst van het gedrag dat aanleiding gaf voor degradatie;
• de mate waarin het gedrag de orde en veiligheid in de inrichting of de ongestoorde tenuitvoerlegging heeft geraakt;
• de al dan niet opzettelijkheid van het gedrag;
• het structurele gedrag van de gedetineerde in detentie;
• de duur van de eventuele opgelegde straf door de strafrechter (indien van toepassing).[30]
  
  

Volgens de toelichting op het artikel kan het bijvoorbeeld gaan om dermate (herhalend) verstorend gedrag dat dit een langere uitsluiting dan zes weken rechtvaardigt. Een uitsluiting van promotie voor de gehele detentie is echter niet mogelijk. Een gedetineerde wordt altijd in staat gesteld om gedurende zijn detentie weer te kunnen promoveren.[31]   

Ontoelaatbaar gedrag
Als er sprake is van gedrag dat wordt aangemerkt als ‘ontoelaatbaar‘, wordt een gedetineerde direct gedegradeerd.[32] Er vindt in dat geval geen brede beoordeling van het gedrag plaats en het MDO wordt niet afgewacht. De directeur kan per direct degraderen.[33] Ontoelaatbaar gedrag kan ook tot gevolg hebben dat promotie uitblijft als een gedetineerde nog niet was gepromoveerd.   

Schriftelijke beslissing

De beslissing die elke zes weken (lang- en levenslanggestrafte elke drie maanden) wordt genomen, dient gemotiveerd op schrift te worden gesteld en aan de gedetineerde te worden uitgereikt. De afwegingen die zijn gemaakt moeten in de beslissing worden vermeld, zodat voor de gedetineerde inzichtelijk wordt welke gedragingen hebben geleid tot het niet promoveren of degraderen, maar ook zodat de overwegingen in beklag en beroep kunnen worden getoetst.[34] In de jurisprudentie van de RSJ op basis van het oude toetsingskader is altijd geoordeeld dat er sprake moest zijn van een belangenafweging. Deze belangenafweging is ten aanzien van het ontoelaatbare gedrag niet meer aan de orde, aangezien dan direct moet worden gedegradeerd.        

Overnemen van promotie/degradatiebeslissing        
De termijn van zes weken vanaf binnenkomst detentie of de termijn zoals die is vastgesteld door de directeur, loopt gedurende de detentie door. Dit betekent dat bij een overplaatsing de ontvangende inrichting moet voortborduren op hetgeen in de vorige inrichting is gebeurd.[35] De termijn begint dus niet opnieuw te tellen bij binnenkomst in een andere inrichting. De informatie over het gedrag van een gedetineerde wordt aan de ontvangende inrichting doorgegeven in het selectieadvies (overplaatsingsverzoek). De beroepscommissie oordeelde in haar uitspraak van 21 maart 2017 dat in dat geval de beslissing om klager bij binnenkomst in het basisprogramma te plaatsen niet onredelijk en onbillijk was geweest omdat de directeur heeft geïnformeerd in welk programma klager had verbleven en ook de degradatiebeslissing, gedateerd van drie dagen voor binnenkomst, van de inrichting van herkomst had ontvangen.[36] Onder de omstandigheden behoefde de directeur ook niet een nieuwe op schrift gestelde en gemotiveerde beschikking af te geven. Met de uitspraak van 18 juni 2018 oordeelde de beroepscommissie dat de directeur in dat geval klagers goede gedrag op de BPG van PI Vught onvoldoende had betrokken bij de beslissing om hem bij binnenkomst in PI Krimpen a/d IJssel te plaatsen in het basisprogramma voor zes weken.[37]         

Beklag en beroep       
Tegen de beslissingen in het kader van promoveren en degraderen kan beklag worden ingediend bij de Commissie van Toezicht van de inrichting.[38] Het zal hierbij vooral gaan om beslissing over niet promoveren en degraderen, het ligt niet voor de hand dat er wordt geklaagd over het promoveren. Ook tegen het uitblijven van een beslissing kan beklag worden ingediend.[39] Tegen de beoordeling van het gedrag door een discipline op gewenst of ongewenst gedrag staat geen beklag open omdat dit niet wordt gezien als een beslissing van de directeur.[40] Tegen de uitspraak kan vervolgens in beroep worden gegaan bij de RSJ.

Zie voor meer informatie het dossier beklagprocedure.        

Overeenkomsten en verschillen met het oude toetsingskader (zoals dat gold voor 1 oktober 2020)
De grootste verandering in het huidige toetsingskader ten opzichte van het oude toetsingskader zijn de beoordelingscriteria voor promotie en degradatie. Het ‘stoplichtmodel’ van het oude toetsingskader waarbij gesproken werd over ‘groen’, ‘oranje’ en ‘rood’ gedrag is komen te vervallen. In plaats daarvan wordt er gesproken van ‘gewenst gedrag’ en ‘ongewenst gedrag’. Er is dus geen tussenweg meer. Daarnaast is er een aparte categorie ‘ontoelaatbaar gedrag’. Bij ontoelaatbaar gedrag wordt een gedetineerde direct gedegradeerd.[41] Bij het oude toetsingskader moest er sprake zijn van structureel ongewenst gedrag. Verder is de periode vanaf binnenkomst hierna minimaal zes weken geworden.[42] Ook is in het huidige toetsingskaders, conform de jurisprudentie van de RSJ (17/0641/GA), de uitsluiting voor promotie gedurende de hele detentie indien een gedetineerde een strafbaar feit in detentie pleegt, ongedaan gemaakt. Bij de inwerkingtreding van het huidige toetsingskader gaf DJI aan dat zij de verwachting heeft dat er bij de beoordeling meer dan in het oude toetsingskader waarde wordt toegekend aan de inspanningen die een gedetineerde verricht op het gebied van de re-integratie/resocialisatie.[43] Voorafgaand de inwerkingtreding van het huidige toetsingskader, heeft de RSJ hierover nog een (kritisch) advies uitgebracht.

Dat advies is hier te raadplegen.

___________________________________________________

[1] Artikel 1d, eerste lid, Rspog, maar de directeur kan deze beslissing overdragen zie het kopje ‘beoordelingscriteria’.

[2] Artikel 1d, vierde lid, Rspog.

[3] Staatscourant 2024, nr. 38271, p. 14-15.

[4] Staatscourant 2024, nr. 38271, 4.

[5] RSJ 13 december 2023, 22/30459/GA.  

[6] Staatscourant 2020, nr. 49131, p. 5 & 6.

[7] Artikel 1c Rspog.

[8] Handleiding toetsingskader promoveren & degraderen, juni 2020, p. 4

[9] Idem, p. 10.

[10] Idem, p. 7 en Kamerstukken TK , 2018–2019, 35 122, nr. 3 p. 14.

[11] Handleiding toetsingskader promoveren & degraderen, juni 2020, p. 7.

[12] Idem, p. 7 en 12.

[13] Idem, p. 37.

[14] Idem, p. 13.

[15] Staatscourant 2024, nr. 38271, par. 3. Zie ook artikel 1e, tweede lid, Rspog.

[16] Artikel 1e Rspog.

[17] Zie KC 2021/034 en RSJ 24 maart 2022, 20/16514/GA.

[18]Artikel 1 onder i Rspog.

[19] Informatieblad promoveren en degraderen, DJI september 2020.

[20] Artikel 1 onder j Rspog.

[21] Informatieblad promoveren en degraderen, DJI september 2020.

[22] Handleiding toetsingskader promoveren & degraderen, juni 2020, p. 8.

[23] RSJ 3 november 2021, R-20/6828/GA.

[24] Artikel 1d, derde lid, Rspog.

[25] Artikel 1d, eerste lid, Rspog.

[26] Artikel 1d, zevende lid, Rspog.

[27] Artikel 1d, vierde lid, Rspog.

[28] RSJ 12 november 2020, S-20/4683/SGA. Zie recent voorbeeld: RSJ 22 november 2023, 23/34202/GA.

[29] Vgl. RSJ 27 juni 2022, 21/20486/GA, RSJ 31 augustus 2022, 21/20979.

[30] Artikel 1d, zesde lid, Rspog.

[31] Staatscourant 2020 nr. 49131, p. 6.

[32] Artikel 1d, vijfde lid, Rspog.

[33] Staatscourant 2020 nr. 49131, p. 5 & Handleiding toetsingskader promoveren & degraderen, juni 2020, p. 8.

[34] RSJ 1 augustus 2016, 16/0480/GA.

[35] RSJ 28 november 2016, 16/2548/GA.

[36] RSJ 21 maart 2017, 16/3564/GA.

[37] RSJ 18 juni 2018, R-184.

[38] Artikel 60 Pbw.

[39] Artikel 60, tweede lid, Pbw.

[40] RSJ 14 april 2017, 17/0266/GA.

[41] Zie bijlage 1 en 2 Rspog.

[42] Artikel 1d, zesde lid, Rspog.

[43] Staatscourant 2020 nr. 49131, p. 4 & 5.