Rookbeleid

Rookvrije ruimten en leeftijdsgrens
Ten aanzien van het gebruik van tabaksproducten geldt vanuit de overheid een ontmoedigingsbeleid en de niet-roker dient beschermd te worden tegen tabaksrook. Dit blijkt onder meer uit de verhoging van de leeftijdsgrens voor tabaksverkoop naar 18 jaar en het rookverbod op de werkplek, de horeca en in openbare gebouwen en ruimten, zoals ziekenhuizen, concertzalen en luchthavens. In beginsel geldt er ook een rookverbod in detentie. 

Roken in openbare ruimten voor justitiabelen 
De basis van veel rookverboden ligt in de Tabaks- en rookwarenwet. Uit de Memorie van toelichting bij de Tabaks- en rookwarenwet volgt dat de bescherming van de niet-roker tegen tabaksrook één van de doelstellingen van de wet is. Volgens artikel 10 lid 1 van de Tabakswet moet er een rookverbod worden ingesteld in onder meer vliegtuigen (sub g) en horeca-inrichtingen (sub e). In het kader van detentie is het vooral van belang dat een rookverbod ook geldt voor ruimten waar werkzaamheden worden verricht (sub c) en voor een gebouw of inrichting, dat of die bij de Staat of een ander openbaar lichaam in gebruik is (sub a). De verplichting tot het instellen, aanduiden en handhaven van een rookverbod rust bij het bevoegde orgaan van het betreffende lichaam. Dit stelsel komt erop neer dat in gevangenissen, huizen van bewaring, politiecellen en Tbs-instellingen een rookverbod moet worden ingesteld en gehandhaafd.[1]
 

Uitzonderingen
Op grond van artikel 10 lid 2 van de Tabaks- en rookwarenwet kunnen bij algemene maatregel van bestuur uitzonderingen worden gemaakt op de verplichtingen genoemd in lid 1. De uitzonderingen zijn opgenomen in artikel 6.2 van het Tabaks- en rookwarenbesluit, waarvan lid 1 luidt:

“De verplichting, bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Tabakswet en in artikel 6.1 van dit besluit, geldt niet: 

1. in ruimten waar geen inbreuk mag worden gemaakt op de persoonlijke levenssfeer;
2. in de open lucht.”

Sub a ziet toe op privéruimten.[2] Naast werkzaamheden in woningen gaat het om woonvertrekken in bijvoorbeeld justitiële inrichtingen die bewoners niet hoeven te delen met andere bewoners van die inrichting. Uit deze in de inrichting geldende regelgeving volgt dat enerzijds beoogd dient te worden niet-rokers te beschermen tegen tabaksrook en anderzijds dat het gedetineerden dient te zijn toegestaan om te roken in hun eigen verblijfsruimte.

Dat de verplichtingen uit artikel 10 van de Tabaks- en rookwarenwet voor bepaalde plaatsen niet gelden, betekent niet dat het ontoelaatbaar is dat er op die plekken een rookverbod wordt gehandhaafd. De Tabaks- en rookwarenwet staat er niet aan in de weg dat een werkgever zijn bedrijf bijvoorbeeld volledig rookvrij maakt.

Het rookverbod in de rechtspraak
Het rookverbod wordt in penitentiaire inrichtingen concreet gemaakt via huisregels. Over de handhaving van die huisregels heeft de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) diverse uitspraken gedaan. Enkelen worden hieronder besproken.

De RSJ heeft bepaald dat de weigering van de directeur om bepaalde ruimten in de inrichting aan te wijzen als rookvrij een voor beklag vatbare beslissing betreft. Omdat in de betreffende zaak sprake was van gemeenschappelijke ruimten in de zin van het op dat moment geldende Besluit beperking verkoop en gebruik tabaksproducten, dienden deze ruimten rookvrij te zijn. Klager heeft hinder ondervonden van de rook en het beklag is daarom gegrond verklaard.[3] Van de directeur mag daarnaast verwacht worden dat hij maatregelen neemt tegen overlast van het rookgedrag van personeel en/of justitiabelen en zorg draagt voor handhaving van het geldende rookbeleid.[4] In veel zaken overweegt de RSJ dat de directeur een zorgplicht of verantwoordelijkheid heeft om de naleving van het geldende rookbeleid in de inrichting te handhaven. Dit houdt in dat rookvrije ruimten ook daadwerkelijk rookvrij dienen te zijn, maar ook dat een justitiabele geen hinder mag ondervinden van ruimten in de inrichting waar wel mag worden gerookt. In dit kader heeft de RSJ geoordeeld dat van de directeur mag worden verwacht dat hij daadwerkelijk naar een oplossing zoekt om de belangen van niet-rokers te beschermen.[5] De RSJ heeft echter wel overwogen dat, zolang in de inrichting geen algeheel rookverbod geldt, af en toe hinder door roken aan niet-rokers vrijwel onvermijdelijk is.[6]

Uit de rechtspraak blijkt ook dat de verantwoordelijkheid voor het correct naleven van het rookbeleid niet volledig bij de directeur ligt. Van de justitiabele mag worden verwacht dat hij zichzelf inzet om zijn verblijf in de inrichting zo prettig mogelijk te maken en dat hij zich hiervoor niet volledig kan beroepen op het handelen of nalaten van het personeel. In een zaak uit december 2016 oordeelde de RSJ in het kader van het rookbeleid binnen de inrichting dat de klager zijn deur had kunnen sluiten bij het verlaten van zijn verblijfsruimte, om de tabaksoverlast in zijn kamer tegen te gaan.[7]

Roken in eigen cel of verblijfsruimte
De Tabakswet biedt de mogelijkheid om het roken in privéruimten toe te staan. De cel is een privéruimte en valt onder sub a van artikel 6.2 lid 1 van het Tabaks- en rookwarenbesluit. In de Nota van Toelichting bij het Besluit uitzonderingen rookvrije werkplek wordt een woonvertrek in een justitiële inrichting, wanneer de bewoner van deze inrichting de ruimte niet hoeft te delen met andere bewoners van die inrichting, aangemerkt als privéruimte. Dat een cel is uitgezonderd van het wettelijke rookverbod, betekent niet dat een inrichting geen regels zou mogen stellen over het roken in een cel. De RSJ oordeelde bijvoorbeeld over een beslissing van de directeur die inhield dat na insluiting van half 10 ’s avonds tot de volgende ochtend niet mocht worden gerookt door justitiabelen in hun cel, dat deze beslissing niet onredelijk of onbillijk was, gelet op de brandveiligheid in de inrichting. Uiterste voorzichtigheid was geboden.[8] Ook moet de inrichting maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat in de cel geproduceerde rook daarbuiten geen overlast veroorzaakt.[9]

Roken in een meerpersoonscel
In de inrichtingen wordt bij plaatsing in een meerpersoonscel (hierna: MPC) rekening gehouden met het rookgedrag van justitiabelen. In een brief van mei 2011 gaf de staatssecretaris van het ministerie van Veiligheid en Justitie aan dat hij het niet samen plaatsen van rokers en niet-rokers ziet als een inspanningsverplichting, maar geen recht van de justitiabelen.[10] Volgens vaste rechtspraak van de RSJ rust op de directeur de zorgplicht de niet-rokende gedetineerde te beschermen tegen tabaksrook. Weliswaar kan de directeur niet verbieden dat gedetineerden op de eigen cel of verblijfsruimte roken, in het geval gedetineerden een cel delen (meerpersoonscel) blijft op de directeur de zorgplicht rusten de gezondheid van de gedetineerde te beschermen tegen ongewilde en vermijdbare schadelijke invloeden van tabaksrook van medegedetineerden.[11] In beginsel worden niet-rokende justitiabelen daarom niet bij rokende justitiabelen in een cel geplaatst, wanneer de niet-rokende justitiabele hier bezwaar tegen maakt. Indien een niet-rokende en een rokende justitiabele in zo’n geval toch bij elkaar in een MPC worden geplaatst, rust op de directeur een zorgplicht om hiervoor een oplossing te vinden. Wanneer de directeur onvoldoende tracht een oplossing te vinden, dan schiet de directeur aanmerkelijk te kort in zijn zorgplicht en is een tegemoetkoming op zijn plaats.[12] Dit kan enkel anders zijn indien sprake is van uitzonderlijke omstandigheden op grond waarvan niet van de directeur gevergd kan worden gevolg te geven aan de melding van een niet-rokende justitiabele dat hij niet (langer) met een rokende gedetineerde in een verblijfsruimte wil verblijven.[13] In de aangehaalde uitspraak was geen sprake van dergelijk uitzonderlijke omstandigheden en andere uitspraken waarin wel sprake was van dergelijke uitzonderlijke omstandigheden zijn niet bekend.

Roken in de open lucht

De RSJ heeft in 2019 een oordeel gegeven over het rookverbod op de luchtplaats van de penitentiaire inrichting (hierna: PI) ter Apel. Klager klaagde over de beslissing van de directeur van 1 november 2017 die gedetineerden niet meer toestaat op de luchtplaats te roken. De RSJ stelde dat, nu de klacht niet ziet op de inhoud van het rookbeleid maar op het ingestelde rookverbod op de luchtplaats, tot welk verbod de directeur niet verplicht was op grond van de Tabaks- en rookwarenwet, de RSJ bevoegd was van deze klacht kennis te nemen, en niet de Nederlandse Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA, zie ook hierna onder ‘Toezicht en klachten’).

De kern van de uitspraak is dat een volledig verbod op roken op de luchtplaats in strijd is met artikel 2 lid 4 Penitentiaire beginselenwet (hierna: Pbw); het beginsel van minimale beperkingen. De RSJ toetst de situatie waarover wordt geklaagd rechtstreeks aan dit beginsel. Dit is bijzonder, omdat het beginsel van minimale beperkingen niet vaak op deze manier wordt toegepast. De RSJ benadrukt dat een totaalverbod op roken in de buitenlucht afwijkt van de situatie in de vrije samenleving en daarom als ‘ beperking’  moet worden beschouwd. De RSJ komt tot het oordeel dat een totaalverbod op roken op een luchtplaats de toets van minimale beperkingen niet doorstaat.[14]

Rookverbod voor het personeel 
Dat ook personeelsleden binnen de inrichting zich aan het rookverbod moeten houden blijkt onder meer uit een zaak van de beklagcommissie van april 2011.[15] In deze zaak beklaagde de klager zich over het rookgedrag van een personeelslid. Dit personeelslid zou op de patio met de deur open roken waardoor de rook naar binnen waaide. Klager uitte al langer dan een jaar zijn klachten bij het betrokken personeelslid, afdelingsteam, leidinggevenden en directie. Volgens de directie heeft de medewerker zich niet altijd strikt aan het rookverbod gehouden maar er zou geen sprake zijn van meeroken door klager. De beklagcommissie oordeelde dat klager in enige mate is getroffen door het handelen in strijd met het rookverbod. Het hoofd van de instelling diende er namelijk zorg voor te dragen dat de regels binnen de instelling door de justitiabelen én het personeel worden nageleefd. Aangezien vast kwam te staan dat het rookverbod door een personeelslid niet is nageleefd, diende dit aan de directeur te worden toegerekend en werd de klacht gegrond verklaard. In juni 2023 werd in een uitspraak geoordeeld dat de directie de zorgplicht niet had geschonden, nu de naleving van het rookbeleid door personeel werd gehandhaafd en een personeelslid zich eenmalig niet aan het rookbeleid had gehouden op de afdeling.[16]

Jeugdigen
Per 1 januari 2014 is de verkoop van tabak aan jongeren onder de 18 jaar verboden. Het kabinet wilde daarmee het aantal jongeren die roken terugdringen. Dit had ook consequenties voor de regels betreffende het roken door jongeren in jeugdinrichtingen. Jongeren onder de 18 jaar mogen niet meer roken. Hierdoor ontstaat de situatie dat een deel van de jeugdigen wel rookwaar kan kopen en mag roken en een deel niet. 

Op de kamer en de leefgroepen binnen jeugdinrichtingen is sprake van een algeheel rookverbod. Voor de jeugdigen in jeugdinrichtingen van 18 jaar of ouder zijn de rookmomenten vastgesteld. De jeugdigen kunnen tijdens het luchten roken en daarbuiten zijn vaak ook nog momenten vastgesteld waarop zij even buiten kunnen roken. Het gebruik van e-sigaretten is, in verband met de veiligheid, verboden in de jeugdinrichting.

Toezicht en klachten
De NVWA is belast met het toezicht op de naleving van de Tabakswet. Een betrokkene kan bij overtreding van de wet bij deze autoriteit een klacht indienen. De NVWA houdt toezicht op het rookbeleid en de handhaving daarvan in een inrichting in het algemeen, niet over klachten over roken in individuele gevallen.[17]

Daarnaast is er intern voor iedere instelling de mogelijkheid om regels vast te leggen in de Huisregels en ook sancties vast te stellen bij overtreding van die Huisregels. De mogelijkheid voor justitiabelen om te klagen bij de Commissie van Toezicht blijft ook bestaan. De Pbw voorziet, evenals de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) en de Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt), niet in de mogelijkheid om beklag te doen over een algemene regeling. Er kan dus niet worden geklaagd over het feit dat er een algeheel rookverbod in de inrichting geldt. De klacht zal dan niet-ontvankelijk worden verklaard. Er kan wel geklaagd worden over de toepassing van de algemene regeling, bijvoorbeeld wanneer de één wel en de ander niet mag roken. Dit is dan een hem betreffende door of namens de directeur genomen beslissing waarover op grond van de artikelen 60 lid 1 Pbw, 65 lid 1 Bjj en 56 lid 1 Bvt geklaagd kan worden.

[1] ‘Het rookverbod in detentie: Opmerkingen over de penitentiaire jurisprudentie’, Sancties 2019/45, p. 207

[2] Toelichting op het huidige Tabaks- en rookwarenbesluit, Stb. 2015, 398

[3] RSJ 16 maart 2004, 03/2767/GA.

[4] Zie bijv. RSJ 1 maart 2016, 15/3318/TA en RSJ 9 december 2014, 14/2680/GA.

[5] RSJ 22 december 2016, 16/3548/GA.

[6] RSJ 14 januari 2019, R-18/9/TA.

[7] RSJ 20 december 2016, 16/3295/TA.

[8] RSJ 20 december 2007, 07/1788/TA.

[9] Zie zaak onder noot 7.

[10] Brief van de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie d.d. 26 mei 2011.

[11] RSJ 17 juni 2020, R-19/5447/GA.

[12] RSJ 12 juli 2010, 10/0537/GA.

[13] RSJ 9 april 2015, 15/1066/SGA.

[14] RSJ 30 januari 2019, R-18/51/GA.

[15] KC 20 april 2011, KC 2011/019.

[16] RSJ 6 juni 2023, 21/22940/GA.

[17] ‘Het rookverbod in detentie: Opmerkingen over de penitentiaire jurisprudentie’, Sancties 2019/45, p. 218.