Verlof

Grondslag
Verlof houdt in dat de gedetineerde de inrichting tijdelijk mag verlaten terwijl de strafuitvoering doorloopt. Art. 26 Pbw bevat de wettelijke grondslag voor verlof aan gedetineerden.
Uit art. 26 lid 3 Pbw volgt dat ‘Onze Minister’ nadere regels stelt aangaande het verlaten van de inrichting bij wijze van verlof. Dit betreft in ieder geval:

• de criteria waaraan een gedetineerde moet voldoen om voor het verlof in aanmerking te komen;
• de bevoegdheid tot en de wijze van verlening;
• weigering, beperking en intrekking alsmede de duur en frequentie van het verlof;
• de voorwaarden die aan het verlof kunnen worden verbonden.
  
  

Situatie na ingang Wet SenB

Deze nadere voorwaarden en regels zijn met de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen (hierna: Wet SenB) op 1 juli 2021 ingrijpend gewijzigd. De regels/voorwaarden zijn niet gebaseerd op de Wet SenB, maar houden daar wel verband mee.
Beoogd wordt in ieder geval dat elk verlof evenals het penitentiair programma (hierna: PP) en de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) de resocialisatie dient. Het detentie- en re-integratieplan zet daartoe de lijn uit. Re-integratieverlof wordt alleen verleend ten behoeve van een re-integratiedoel dat is vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan (artikel 15 Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting, hierna: Rtvi).

De Wet SenB gaat uit van een systeem waarbij een gedetineerde in aanmerking komt voor verlof op het moment dat dit bijdraagt aan een veilige terugkeer in de samenleving.

Met de inwerkingtreding van de Wet SenB is verlof dan ook minder vrijblijvend en vanzelfsprekend geworden. Bij de totstandkoming van de Wet SenB is de wetgever ervan uitgegaan dat gedetineerden verlof te veel als vrijblijvend en vanzelfsprekend zien en dat er bij het toekennen van verlof weinig rekening wordt gehouden met de belangen van slachtoffers en nabestaanden. Daarnaast wordt in de memorie van toelichting gesteld dat het verlof nog te weinig in het teken van concrete re-integratiedoeleinden staat.[1]

De inwerkingtreding van de Wet SenB heeft de manier waarop gevangenisstraffen worden uitgevoerd veranderd. Belangrijke wijzigingen volgens de DJI zijn:

• de v.i. is verkort naar maximaal twee jaar. Dit kon voorheen oplopen tot tien jaar;
• de v.i. gaan niet langer van rechtswege in, maar het Openbaar Ministerie (hierna: OM) neemt voor iedere gedetineerde een individuele beslissing of v.i. al aan de orde is;
• de (Zeer) Beperkt Beveiligde Inrichtingen (hierna: BBI en ZBBI) zijn verdwenen. In plaats daarvan kunnen gedetineerden in de laatste fase van hun detentie zodra zij op een Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA) verblijven buiten de muren aan het werk;
• het arbeidsrecht en de arbeidsplicht zijn beide komen te vervallen voor gedetineerden.[2]
  
  

Stelselmatige daders

Voor het verlof in het kader van de stelselmatige daders en voor het verlof van levenslange gevangenisstraf veroordeelden gelden eigen regels. Deze onderwerpen worden niet besproken in dit dossier.

Voor meer informatie hierover kunt u het volgende subdossier  'Verlof stelselmatige daders' en het dossier 'Levenslang' raadplegen.

Wijziging Rtvi per 1 januari 2025

In 2023 is onderzoek gedaan naar de onvoorziene effecten van de Wet SenB op de uitvoeringspraktijk. Uit dit onderzoek is gebleken dat het toekennen van kort- en langdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk te vanzelfsprekend is geworden. Wegens het gebrek aan duidelijke en scherpe juridische kaders is er geen limiet op het aantal verzoeken voor kortdurend re-integratieverlof die gedetineerden kunnen indienen. Dit heeft geresulteerd in een enorme toename van het aantal verlofaanvragen waardoor de druk op administratiewerkzaamheden erg is toegenomen.

Naar aanleiding van deze onvoorziene ontwikkeling is besloten om de Rtvi te wijzigen. De voornaamste wijziging is dat het kort- en langdurend re-integratieverlof, voor het onderhouden van het sociaal netwerk, wordt ingeperkt. Deze inperking heeft betrekking op de aanvangstermijn, de frequentie en de duur van het verlof. De wijziging zorgt ervoor dat gedetineerden eerst in aanmerking komen voor re-integratieverlof om te werken aan de basisvoorwaarden en daarna voor kort- en langdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk. Hieronder worden enkele wijzigingen verder uitgewerkt. Zie ook de staatscourant voor de wijzigingen en toelichtingen. 

Wijzigingen per 1 januari

Artikel 15 Rtvi geeft een opsomming van de voorwaarden/aspecten die worden meegewogen bij het besluit of een gedetineerde in aanmerking komt voor re-integratieverlof. Bij de wijziging van de Rtvi per 1 januari 2025 is er een onderdeel toegevoegd aan dit artikel, namelijk artikel 15 lid 2 sub e. Deze wijziging houdt in dat bij de besluitvorming over een aanvraag meer aandacht besteed moet worden aan het D&R-plan.

Factoren die meegenomen worden in de afweging:

• het re-integratiedoel waarvoor het re-integratieverlof wordt aangevraagd;
• de wijze waarop het re-integratieverlof bijdraagt aan de realisatie van het re-integratiedoel;
• de duur van het re-integratieverlof;
• het aantal keren re-integratieverlof dat verband houdt met het re-integratiedoel.

Deze onderdelen worden opgenomen in het verlofplan als onderdeel van het D&R-plan en kunnen, indien van toepassing, de toekenning van het re-integratieverlof verhinderen.

Geen kort- of langdurend re-integratieverlof (bij uitsluitingsgronden)

Indien een van de onderdelen uit artikel 15 Rtvi het verlenen van verlof verhindert, kan het verlof op grond van artikel 16 Rtvi worden geweigerd. Artikel 16 benoemt daarnaast enkele aanvullende redenen om een verzoek af te wijzen. Bij de wijziging op 1 januari 2025 is aan artikel 16 Rtvi een nieuwe reden toegevoegd om verlof af te wijzen.

• Een verzoek om kortdurend re-integratieverlof voor sociaal netwerk of langdurend re-integratieverlof wordt afgewezen indien het verlof gepland staat gedurende de laatste vijf dagen voorafgaand aan een plaatsing in een PP, de voorwaardelijke invrijheidstelling of het einde van de detentie.

De verschillende soorten re-integratieverlof vanaf 1 januari 2025

Re-integratieverlof is bedoeld voor het realiseren van re-integratiedoelen die zijn vastgelegd in het D&R-plan. Dit betreft activiteiten die buiten de muren van de inrichting worden verricht. Met de wijziging van de Rtvi is gekozen om de termijnen van kortdurend re-integratieverlof op dusdanige wijze vast te stellen dat gedetineerden eerst in aanmerking komen voor kortdurend re-integratieverlof, waarbij de focus ligt op het op orde brengen van de basisvoorwaarden. Hierdoor is het pas in een latere fase van de detentie mogelijk om een keer per kwartaal kortdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van sociaal netwerk of langdurend re-integratieverlof aan te vragen. De vier verschillende soorten re-integratieverloven zullen hieronder nader toegelicht worden.

1. Het kortdurend re-integratieverlof voor de vijf basisvoorwaarden 

Deze vorm van verlof wijzigt niet per 1 januari 2025.

Dit verlof ziet slechts op het regelen van praktische zaken. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het regelen van een identiteitsbewijs als daarvoor een bezoek aan een gemeente noodzakelijk is, het voeren van een sollicitatiegesprek bij een werkgever, het tekenen van een huurcontract voor een woning, het afleggen van een examen of het volgen van een gedragsinterventie. Re-integratieverlof wordt slechts verleend wanneer het een bijdrage levert aan het re-integratietraject van de gedetineerde. Indien dit niet het geval is, wijst de Beroepscommissie het verzoek af. Een voorbeeld hiervan is een kortdurend re-integratieverlof-verzoek door de gedetineerde met betrekking tot een sollicitatie voor een baan, uit te voeren tijdens deelname aan een PP, terwijl de PP niet meer van toepassing is.^[3] Het is niet uitgesloten dat een met het verlof te bereiken doel ook kan worden gerealiseerd door een videoverbinding. Dat betekent nog niet dat gevergd moet worden dat bij elk sollicitatiegesprek eerst moet worden nagegaan of het niet langs elektronische weg kan worden gevoerd, aldus de RSJ. Er mag verder wél verwacht worden van de verzoeker dat hij toelicht waarom zijn persoonlijke aanwezigheid buiten de inrichting noodzakelijk is om zijn re-integratiedoel te bereiken.^[4]

Voor het kortdurend verlof voor de vijf basisvoorwaarden geldt het volgende:

• er is geen maximum aantal;
• het verlof begint en eindigt op dezelfde dag en duurt niet langer dan noodzakelijk.
  
  

2. Het kortdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk

Per 1 januari 2025 wordt re-integratieverlof voor sociaal netwerk geregeld in artikel 19a Rtvi. Dit artikel is nieuw toegevoegd.

Deze vorm van verlof is van toepassing wanneer de gedetineerde de gestelde termijn bereikt heeft en ziet op het onderhouden van een sociaal netwerk. Hieronder valt bijvoorbeeld een bezoek aan het gezin.

Voor kortdurend verlof voor sociaal netwerk geldt het volgende:

• Gericht op een specifiek doel uit het D&R-plan.
• Maximaal één keer per kwartaal.
• Het verlof begint en eindigt op dezelfde dag en duur niet langer dan noodzakelijk.
• Verzoeken om kortdurend re-integratieverlof voor het sociaal netwerk worden afgewezen als in hetzelfde kwartaal al een langdurend re-integratieverlof voor dit doel is verleend Het is mogelijk dat kortdurend re-integratieverlof gericht op het sociaal netwerk in dezelfde periode wordt gecombineerd met een kortdurend re-integratieverlof gericht op de vijf basisvoorwaarden.
• Geen re-integratieverlof gedurende de laatste vijf dagen in detentie.
  
  

3. Langdurend re-integratieverlof

Langdurend re-integratie verlof wordt geregeld in artikel 20 Rtvi en is op verschillende onderdelen aangepast of vernieuwd.

De gedetineerde kan in aanmerking komen voor langdurend re-integratieverlof indien deze de gestelde termijn bereikt heeft. In de meeste gevallen ziet dit verlof op het onderhouden van sociale contacten. Heel soms wordt het ook verleend voor het volgen van een interventie, zoals gedragsinterventie of deelname aan een meerdaags traject. Ook voor bezoek aan het gezin kan re-integratieverlof worden toegekend. Dat kan slechts voor zover daarmee een concreet re-integratiedoel is gediend en dat re-integratiedoel in het D&R-plan is opgenomen.^[5] Gedacht kan worden aan deelname aan de erkende gedragsinterventie ‘Betere Start’, waarbij moeders in staat worden gesteld te oefenen met het wonen in gezinsverband met hun kinderen. Het doel van Betere Start is recidive door gedetineerde moeders en gedragsproblemen bij hun kinderen voorkomen. Daarnaast kan binnen het D&R-plan het gericht bezoeken van familie als dat nodig is om te werken aan een stabiel gezinscontact of het opnieuw invulling leren geven aan een opvoedingsrol binnen het gezin vallen.

Voor meer informatie over ‘Betere Start’ kun u dit rapport raadplegen.

Bij het toewijzen van verlof houdt de Raad voor Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (hierna: RSJ) daarnaast rekening met het feit of het verzoek voor verlof een logische vervolgstap is. Zo bleek uit een uitspraak van de RSJ dat het verzoek van de gedetineerde, om voor langdurend re-integratieverlof in aanmerking te komen, werd afgewezen. De gedetineerde had nog geen kortdurend re-integratieverlof zonder begeleiding genoten, waardoor dat volgens de RSJ de meest logische vervolgstap was. Langdurend re-integratieverlof was dat niet.^[6]

Voor langdurend re-integratieverlof geldt het volgende:

• Maximaal een keer per kwartaal.
• Het verlof eindigt niet op dezelfde dag waarop het is aangevangen, duurt maximaal 76 uur en ten hoogste 3 aaneengesloten nachten.
• Voorafgaand aan een langdurend verlof vindt altijd eerst een kortdurend re-integratieverlof plaats. Hierbij is het van belang dat geen sprake is geweest van incidenten. Indien er wel incidenten hebben plaatsgevonden, wordt het verzoek voor langdurend verlof afgewezen.
• Verzoeken om langdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van sociale contacten wordt afgewezen indien in hetzelfde kwartaal al een kortdurend re-integratieverlof is verleend voor hetzelfde doel.
• Niet opgenomen verlofuren kunnen niet worden opgespaard of doorgeschoven naar het volgende kwartaal.
• Geen re-integratieverlof gedurende de laatste vijf dagen in detentie
  
  

4. Kort en langdurend re-integratieverlof extramurale arbeid

De bovengenoemde bepalingen gelden ook indien een gedetineerde re-integratieverlof voor extramurale arbeid is verleend en hij is geplaatst in een BBA. De termijn waarop de gedetineerde in aanmerking kan komen voor BBA blijft ongewijzigd.

Uitzondering op de hoofdregel: kortdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk en langdurend-re-integratieverlof in de BBA is één keer per maand mogelijk.

Kort- en langdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk kunnen daarnaast wel gelijktijdig in dezelfde maand plaatsvinden. Middels kort- en langdurend re-integratieverlof voor extramurale arbeid kunnen gedetineerden vanuit een gecontroleerde omgeving gericht werken aan hun re-integratie. Met extramurale arbeid kunnen gedetineerden belangrijke ervaring opdoen, waarmee zij een betere uitgangspositie krijgen om na detentie een betaalde baan te vinden, wat een belangrijke voorwaarde is voor een succesvolle re-integratie en dus het voorkomen van recidive. De mogelijkheid tot het vinden van een baan wordt versterkt door de mogelijkheid van het verkrijgen van een Beschrijving Getoond Gedrag (BGG) na afloop van extramurale arbeid. De BGG is een aanbeveling vanuit de penitentiaire inrichting, die wordt ondersteund door minimaal één externe werkplek. Voor de toekomstige werkgever is het een bewijs dat de kandidaat zich als verantwoordelijk medewerker heeft gedragen. Extramurale arbeid kan ook bestaan uit het verrichten van maatschappelijke arbeid. Daarmee doen gedetineerden iets terug voor de maatschappij.^[7]

Op een verzoek van een gedetineerde om re-integratieverlof voor extramurale arbeid beslist de selectiefunctionaris namens de minister, aldus art. 20a Rtvi. Aan te nemen valt dat het voorschrift niet betekent dat deze vorm van verlof afhankelijk is van een verzoek.

Deze vorm van verlof is een voorwaarde voor verblijf op een Beperkt beveiligde afdeling (BBA). Het verlof kan worden verleend voor de duur van minimaal vier weken en van maximaal twaalf maanden. Een gedetineerde komt in aanmerking voor plaatsing op een BBA als deze, naast een aantal specifieke eisen, in staat is om op een verantwoordelijke manier invulling kan geven aan deze vorm van verlof. Hierbij wordt er gekeken naar het gedrag tijdens de detentie, de risicobeoordeling en de slachtoffer-belangen.
In het detentie- en re-integratieplan wordt de duur van het re-integratieverlof voor extramurale arbeid vastgelegd. De regeling sluit een combinatie van langdurig re-integratieverlof en re-integratieverlof voor extramurale arbeid niet uit. Dat biedt een mogelijkheid om het regime zoals dat gebruikelijk was in de (afgeschafte) ZBBI te naderen.^[8]

Zie het dossier 'Detentiefasering' voor meer informatie over re-integratieverlof voor extramurale arbeid.

Hardheidsclausule

De directeur of de selectiefunctionaris kunnen vanwege uitzonderlijke zwaarwegende redenen afwijken van bepaalde voorwaarden bij kortdurend re-integratieverlof voor sociaal netwerk of een langdurend re-integratieverlof. Een gedetineerde die in aanmerking wil komen voor deze hardheidsclausule voor het toekennen van verlof, dient dit bij de verlofaanvraag aan te geven. Van belang is dat de gedetineerde duidelijk en concreet onderbouwt welke uitzonderlijke of zwaarwegende redenen van toepassing zijn. Hierbij dient de gedetineerde aan te geven welke uitzondering hij wil. Het afwijken van de voorwaarden in geval van verlening is echter geen recht van de gedetineerde, maar een gunst van de directeur of de selectiefunctionaris.

Mogelijke uitzonderingen bij kortdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk wanneer sprake is van de hardheidsclausule:

• meer dan een keer kortdurend re-integratieverlof sociaal netwerk per kwartaal;
• verlenen van een kortdurend re-integratieverlof sociaal netwerk ondanks dat in hetzelfde kwarttaal al een langdurend re-integratieverlof voor dit doel is verleend.
  
  

In ieder geval is sprake van een zwaarwegende reden bij langdurend re-integratieverlof voor:

• het volgen van een door de Erkenningscommissie justitiële interventies erkende interventie;
• speciale programma’s gericht op de basisvoorwaarden;
• speciale programma’s gericht op het sociaal netwerk.
  
  

Uitzonderingen langdurend re-integratieverlof toepassing hardheidsclausule:

• meer dan een keer langdurend re-integratieverlof per kwartaal;
• het langdurend re-integratieverlof uitbreiden naar maximaal 196 uur en ten hoogste 8 nachten aaneensluitend;
• het verlenen van een langdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk in hetzelfde kwartaal als waarin voor dit doel ene kortduren re-integratieverlof is verleend;
• geen eis dat voorafgaand aan een langdurend re-integratieverlof voor het onderhouden van een sociaal netwerk eerst een kortdurend re-integratieverlof voor dit doel zonder incidenten is verlopen.
  
  

Verlofplan (als onderdeel van het D&R plan)

Een andere wijziging die plaatsvindt is het verlofplan wat een verplicht onderdeel van het D&R-plan wordt. Uit de invoeringstoets Wet SenB komt namelijk naar voren gekomen dat er onduidelijkheid bestaat over de voorwaarden waaraan een verzoek om kort of langdurend re-integratieverlof moet worden getoetst. De wijziging van artikel 15 lid 2 Rtvi heeft als doel om hierin meer duidelijkheid te scheppen. In het nieuwe artikel 15 Rtvi wordt bepaalt dat een aantal factoren van het D&R-plan in overweging genomen moeten worden bij het verlenen van kort- of langdurend re-integratieverlof.

Het doel van het verlofplan is om alle kort- en langdurende re-integratieverloven op trajectmatige wijze te kunnen plannen en voorbereiden. Middels het verlofplan wordt persoonsgericht en schematisch beschreven hoe de gedetineerde zijn of haar verlof wilt inzetten om het re-integratie doel (op basis van het D&R-plan) te behalen.

De volgende aspecten volgen uit artikel 15 Rtvi:

• het re-integratiedoel waarvoor het re-integratieverlof wordt gevraagd;
• de wijze waarop het re-integratieverlof bijdraagt aan de realisatie van het re-integratiedoel;
• de duur van het re-integratieverlof;
• het aantal keren re-integratieverlof dat verband houdt met het re-integratiedoel.
  
  

Deze factoren worden opgenomen in het verlofplan hetgeen een apart onderdeel vormt van het D&R-plan. Opmerking verdient dat het verlof plan geen daadwerkelijk verlof toekend. Dit gebeurt nog steeds op basis van een besluit van de directeur.

Besluit advies directeur

De directeur heeft met wijziging van de Rtvi per 1 januari 2025 een ruimere beslissingsruimte en verantwoordelijkheid toegekend gekregen. Dit resulteert in een vermindering van administratieve lasten voor de inrichtingen en DIZ.

Schematische weergave van bovenstaande informatie

Re-integratieverlof bij straffen tot en met zes jaar (zonder hardheidsclausule)

Verlof bij straffen van langer dan zes jaar (zonder hardheidsclausule)

Capaciteitsverlof

In juni 2024 is een nieuwe tijdelijke maatregel ingegaan (tot 1 januari 2026) om de capaciteitsdruk in de penitentiaire inrichtingen te verlichten. Deze maatregel is het gevolg van een structureel tekort aan beschikbare celcapaciteit, waardoor het onmogelijk werd om alle gedetineerden op cel te plaatsen. Om dit probleem te ondervangen is tijdelijk een nieuwe vorm van verlof in het leven geroepen, te weten het capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht.[9]

Gedetineerden die met capaciteitsverlof gaan, zullen een deel van hun celstraf thuis uitzitten met een enkelband om zo de capaciteitsdruk in bepaalde inrichtingen te verlichten.

Enkel gedetineerden met een onherroepelijke veroordeling tot een vrijheidsstraf of vervangende hechtenis van minimaal vierweken tot maximaal een jaar komen in aanmerking voor capaciteitsverlof. Het gaat hierbij om gedetineerden die in de laatste fase van hun detentie zitten en twee derde van hun straf hebben uitgezeten. Overige factoren zoals de strafduur, het soort delict, risico’s voor de maatschappij, het gedrag tijdens detentie en de belangen van slachtoffers worden ook meegenomen bij het selecteren van gedetineerden voor capaciteitsverlof.

Het capaciteitsverlof kent twee varianten:

1. Verlof korter dan acht weken, en;
2. verlof van acht weken of langer.

Bij beide vormen van verlof is er sprake van elektronische monitoring door de reclassering en is een senior casemanager vanuit DJI betrokken.

Voor meer informatie over de eisen, de voorwaarden en de uitsluitingsgronden kun u het informatieblad ‘Capaciteitsverlof onder elektronisch toezicht’ en de Staatscourant raadplegen.

 ________________________________________________________________________________________

[1]  Kamerstukken II, 35 122 nr. 3, pag. 1.

[2] Zie Wet straffen en beschermen – DJI en ‘Gedetineerden vanaf vandaag maximaal 2 jaar voorwaardelijk vrij’, nieuwsbericht – rijksoverheid.nl 

[3] RSJ 18 maart 2022, 21/23614/GV.

[4] RSJ 25 januari 2022, 21/22930/GV. Zie ook: RSJ 3 april 2023, 22/29129/GV.

[5] RSJ 26 juli 2023, 22/30908/GV. Zie ook: RSJ 20 oktober 2022, 22/25398/GV.

[6] RSJ 8 maart 2023, 22/30601/GA.

[7] Kamerstukken II, MvT 35 122 nr. 3, 7.1.

[8] In de praktijk wordt onzekerheid ervaren in verband met aanvragen tot detentiefasering van voor 1 juli 2021. Zie RSJ 28 juni 2021, nr. 21661/GB.

[9] ‘Capaciteitsverlof gedetineerden gestart’, nieuwsbericht – dji.nl