KC 2019/010

De Beklagcommissie uit de Commissie van Toezicht bij het […]

De beklagcommissie uit de Commissie van Toezicht bij het […] heeft kennis genomen van het bij het secretariaat ingekomen klaagschrift van:

[…], verder te noemen klager en op dit moment verblijvende in […].  

Het klaagschrift is gericht tegen:

a.     het niet aanbieden van arbeid in […]l;

b.     het per 23 oktober 2018 beperken van de arbeidsvervangende recreatie.

De directeur heeft schriftelijk gereageerd op de klacht. Klager heeft van deze reactie kennis kunnen nemen. De klacht is behandeld op een beklagzitting, in aanwezigheid van klager en namens de directie, […], plv. vestigingsdirecteur, […],  juridisch medewerkster, en […], stagiaire. Als toehoorder was aanwezig […] medewerkster van het bureau Commissies van Toezicht.

In het kader van de behandeling van deze klacht heeft de beklagcommissie kennisgenomen van de volgende informatie:

-       klaagschrift van 8 november 2018, door het secretariaat ontvangen op 12 november 2018;

-       verweerschrift van de directeur van 3 december 2018;

-       het verhandelde ter zitting van 10 december 2018, hieronder kort uiteengezet voor zover niet gebleken uit de schriftelijke bescheiden.

Klager is niet de enige gedetineerde die over dit onderwerp een klacht heeft ingediend. Er zijn meerdere gelijke klachten behandeld op de beklagzitting van 10 december 2018. Alle informatie die daarin is besproken, relevant is en niet specifiek ziet op één gedetineerde, zal door de beklagcommissie worden meegenomen bij de beoordeling van onderhavige klacht.

Het standpunt van klager

Klager klaagt erover dat geen arbeid wordt aangeboden in het […]. Hij begrijpt dat het realiseren van arbeid lastig zal zijn voor het […]. Maar hij verblijft nu eenmaal in een huis van bewaring met bijbehorend regime en meent op grond daarvan recht te hebben op deelname aan arbeid.

Klager beklaagt zich verder over de tijdelijke maatregel waarbij de arbeidsvervangende recreatie per 23 oktober 2018 wordt beperkt. Hij geeft aan dat deze maatregel is ingesteld om nieuw personeel op te leiden, maar hij heeft de indruk dat het niet gaat om een tijdelijke maatregel. Klager verblijft op afdeling […]. Sinds 23 oktober 2018 wordt één ‘arbeidsblok’ per week niet langer gecompenseerd in tijd. Normaliter konden de gedetineerden tijdens de voor arbeid bestemde tijd deelnemen aan arbeidsvervangende recreatie. Op maandag worden zij nu echter ingesloten. Voor sommige gedetineerden op klagers afdeling betekent dit dat zij met uitzondering van één uur luchten, de hele dag zijn ingesloten op maandag. Klager zou graag willen dat dit wordt aangepast. Als men op woensdag in plaats van op maandag wordt ingesloten, dan zou dit de situatie al behoorlijk verbeteren. Desondanks beklaagt klager zich dan nog altijd over de beperking van de arbeidsvervangende recreatie.

Het standpunt van de directie

De directeur wijst erop dat gedetineerden recht hebben op deelname aan beschikbare arbeid. De inrichting heeft een inspanningsverplichting om arbeid beschikbaar te stellen. Het gebouw waarin het […] is gevestigd, is gebouwd voor vreemdelingenbewaring. Inmiddels wordt het gebouw ook ingezet als huis van bewaring. In het gebouw zijn echter geen arbeidsmogelijkheden en daarom kan geen arbeid worden aangeboden. De directeur erkent dat het een vreemde situatie is om een gebouw zonder arbeidsmogelijkheden in te zetten als huis van bewaring.

In het kader van de inspanningsverplichting om arbeid aan te bieden zijn twee mogelijke – tijdelijke – oplossingen onderzocht. De eerste bleek niet haalbaar vanwege het beschikbare aantal vierkante meters en de eisen rondom de bedrijfshulpverlening. De tweede is van hogerhand op financiële gronden afgewezen. Er wordt nu gekeken naar een derde mogelijke oplossing, namelijk het realiseren van arbeidsmogelijkheden in het C-gebouw. De directeur verwacht dat dit op zijn vroegst in 2020 mogelijk zou kunnen zijn en geeft geen garanties voor de haalbaarheid van deze mogelijkheid.

In het schriftelijke verweer heeft de directeur beleidsmatige argumenten naar voren gebracht. De handleiding Dagprogramma, Beveiliging en Toezicht op maat (DBT) heeft als uitgangspunt 17,5 uur netto arbeid per week. In de praktijk is er in het dagprogramma van het […] vijf keer per week (maandag tot en met vrijdag) vier uur in het dagprogramma opgenomen voor ‘arbeid’. Omdat er feitelijk geen arbeid kan worden aangeboden zijn deze uren omgezet in recreatie. Normaliter worden op deze manier twintig arbeidsuren per week gecompenseerd. Dit gebeurt zowel in tijd, door het aanbieden van extra recreatie, als in geld. De gedetineerden krijgen naast de arbeidsvervangende recreatie-uren nog een loonvervangende tegemoetkoming voor twintig uren per week. Sinds 23 oktober 2018 is de compensatie in tijd beperkt. Feitelijk betekent dit dat er één blok van vier uur per week minder aan arbeidsvervangende recreatie wordt aangeboden. De gedetineerden zijn tijdens dit blok ingesloten en aan hen wordt nu vier in plaats van vijf keer per week arbeidsvervangende recreatie aangeboden.  

De directeur stelt zich op het standpunt dat op basis van de handleiding DBT aan 80% van de gedetineerden arbeid moet worden aangeboden en dat 20% op een wachtlijst mag staan. Deze 80% is gebaseerd op 60% zaalarbeid, 10% huisbaantjes en 10% werkzaamheden op de afdeling, bijvoorbeeld als afdelingsreiniger. De directeur heeft er nu voor gekozen om 100% van de gedetineerden gedurende 80% van de tijd die normaalgesproken bestemd is voor arbeid, compensatie te bieden. Hij meent hiermee te voldoen aan het bepaalde in de handleiding DBT. 

Ter zitting wist de directeur nog niet wanneer de arbeidscompensatie in tijd weer voor de volledige twintig uur per week kon worden aangeboden. Na afloop van de zitting heeft de beklagcommissie bericht gekregen dat dit per 14 januari 2019 het geval is.

Desgevraagd licht de directeur toe welke overwegingen het hoofdkantoor heeft gemaakt bij de keuze om het […] overwegend in te gaan zetten als huis van bewaring. Bij deze keuze is met name gekeken naar beschikbare capaciteit. Het gebrek aan arbeidsmogelijkheden is op de koop toe genomen. Er is gekeken naar een toekomstbestendig […], maar op dit moment voldoet de inrichting als het gaat om arbeidsmogelijkheden eigenlijk alleen aan de eisen die gelden voor arrestanten en vreemdelingen. De directeur is er mee bekend dat er Kamervragen aan de minister voor Rechtsbescherming zijn gesteld over het gebrek aan arbeid in het […].

De beoordeling

Ontvankelijkheid
Klager heeft zijn beklag gedaan binnen de wettelijke termijn en gegrond op artikel 60 van de Penitentiaire beginselenwet (Pbw), zodat hij ontvankelijk is in zijn beklag.

Ten aanzien van onderdeel a.

In overeenstemming met het eerste lid van artikel 47 Pbw hebben gedetineerden recht op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid. Op grond van het tweede lid van dit artikel draagt de directeur zorg voor de beschikbaarheid van arbeid, voor zover de aard van de detentie zich daar niet tegen verzet. Het bepaalde in artikel 47 levert voor de directeur een inspanningsverplichting op, zo blijkt uit vaste jurisprudentie van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ).[1]

De beklagcommissie stelt vast dat in het […] geen mogelijkheden zijn om arbeid aan te bieden aan de gedetineerden die daar verblijven. Hiertegen is onderdeel a. van de klacht gericht. De enige arbeid die in het […] kan worden verricht is in de functie van afdelingsreiniger.

Van oudsher verbleven in het […] overwegend gedetineerde vreemdelingen. De aard van de vreemdelingendetentie verzet zich tegen het aanbieden van arbeid en daarom waren arbeidsmogelijkheden binnen het […] destijds niet noodzakelijk. In de loop van 2018 heeft er in het […] een verschuiving plaatsgevonden van vreemdelingenbewaring naar de detentie van overwegend voorlopig gehechten in een huis van bewaring. Gedetineerden die in een huis van bewaring verblijven hebben, anders dan vreemdelingen, wél recht op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid zoals bedoeld in artikel 47 Pbw.  

De vraag die op dit moment voorligt bij de beklagcommissie is of het niet aanbieden van arbeid in het […] in strijd is met artikel 47 Pbw en of de directeur al dan niet heeft voldaan aan zijn inspanningsverplichting die volgt uit het bepaalde in dit artikel.

De beklagcommissie stelt vast dat zij reeds in 2014 een uitspraak[2]  heeft gedaan waarin is geoordeeld dat het niet aanbieden van arbeid aan gedetineerden in een huis van bewaring in strijd is met artikel 47 Pbw. Daarbij is de directeur opgedragen om per direct aan de ingeslotenen een dagprogramma aan te bieden, waarbij is opgemerkt dat als dit niet gerealiseerd kan worden inclusief de in het dagprogramma opgenomen arbeidsblokken, de directeur dan per geheel arbeidsblok een alternatief aan zal moeten bieden dan wel ingeslotenen gedurende het gehele arbeidsblok uit dient te sluiten. De directeur is tevens opgedragen aan iedere klager een financiële tegemoetkoming van € 40,- toe te kennen voor de schending van het vereiste wettelijk minimum aan arbeidsuren in de afgelopen periode.

Op het moment van die uitspraak verbleef slechts een klein deel van de gedetineerden in het […] in het huis van bewaring en waren de overige gedetineerden overwegend vreemdelingen en arrestanten. Voor arrestanten geldt, net als voor de vreemdelingen, dat de aard van de detentie zich verzet tegen het aanbieden van arbeid. De desbetreffende uitspraak van de beklagcommissie is voor de directeur en de Dienst justitiële inrichtingen (DJI) geen aanleiding geweest om (meer) arbeidsmogelijkheden te realiseren in het […]. Sterker gezegd: de directeur en het DJI hebben aan de uitspraak uit 2014 geen onverkorte uitvoering gegeven.

In het kader van de sluiting van diverse justitiële inrichtingen in 2018 is de bestemming van het […] per 1 september 2018 gewijzigd en zijn er geleidelijk meer preventief gehechten ingestroomd. Van één afdeling met de bestemming huis van bewaring is het […] gegaan naar zes afdelingen met die bestemming. De keuze om inrichtingen te sluiten en de bestemming van het […] te wijzigen is een weloverwogen keuze geweest. Er was voldoende tijd en ruimte voor de DJI om te bedenken wat de consequenties van deze keuze zouden zijn en welke noodzakelijke acties hieruit dienden voort te vloeien. Desondanks vormde ook deze keuze geen aanleiding om (meer) arbeidsmogelijkheden te realiseren in het […].

De beklagcommissie stelt verder vast dat op 15 oktober 2018 Kamervragen[3] zijn gesteld aan de minister voor Rechtsbescherming over onder meer het gebrek aan arbeid in het […]. Deze vragen zijn op 14 november 2018 door de minister beantwoord[4]. Uit de beantwoording van deze vragen komt naar het oordeel van de beklagcommissie niet naar voren dat er besef is van de verplichting en noodzaak om arbeid te realiseren in het […]. De beklagcommissie citeert: “Met de uitvoering van het transitie-plan komen er in […] meer plekken Huis van bewaring. Gedetineerden die aldaar verblijven, krijgen in […] geen arbeid aangeboden. Als het aanbieden van arbeid niet mogelijk is, dan is het gangbare alternatief dat de gedetineerde in plaats van uren arbeid, uren buiten cel op de leefafdeling verblijft (recreatie). Voor deze uren ontvangt men compensatie van gederfde inkomsten (het basisuurloon bedraagt € 0,76). Verkend wordt of er in […] gebouwelijke aanpassingen doorgevoerd kunnen worden om arbeid mogelijk te maken.”

Op 5 november 2018 heeft de commissie van toezicht bij het […] zich schriftelijk gewend tot de hoofddirecteur van de DJI om haar zorgen rondom het gebrek aan arbeidsmogelijkheden en de beperking van de arbeidsvervangende recreatie, te uiten. De hoofddirecteur heeft op 3 januari 2019 gereageerd op de brief van de commissie. Uit deze reactie komt evenmin naar voren dat de DJI zich bewust is van de verplichting en noodzaak om op korte termijn arbeidsmogelijkheden te realiseren. De beklagcommissie citeert opnieuw: “In […] zijn momenteel geen arbeidszalen aanwezig. […] is van origine een detentiecentrum voor vreemdelingenbewaring aan wie geen arbeid wordt aangeboden. Met de uitvoering van het transitieplan komen er in […] (meer) plekken Huis van Bewaring. Er zullen daarom mogelijkheden gecreëerd moeten worden om arbeid aan gedetineerden in het Huis van Bewaring aan te bieden. De wijze waarop dit gebouwelijk kan worden ingepast, wordt op dit moment verkend. We zijn hierover volop in overleg met het RVB, de PPS-partner en de andere gebruikers van het gebouw. De doelstelling is om hier in de eerste helft van 2019 helderheid over te scheppen.”

De beklagcommissie kan zich niet aan de indruk onttrekken dat er welbewust is gekozen om aan de gedetineerden die in het huis van bewaring van het […] verblijven geen arbeid aan te bieden, ondanks dat zij hier op grond van artikel 47 Pbw in beginsel wel recht op hebben. Hoewel de beklagcommissie ziet en begrijpt dat de directeur afhankelijk is van en gebonden is aan keuzes die binnen de DJI op hoger niveau gemaakt worden, is zij van oordeel dat de directeur (als de verantwoordelijke hiervoor) niet heeft voldaan aan zijn inspanningsverplichting om arbeid aan te bieden aan de gedetineerden die in het […] verblijven en daar op grond van artikel 47 Pbw recht op hebben. Dit betekent dat het niet aanbieden van arbeid in het […] in strijd is met artikel 47 Pbw en dat onderdeel a. van het beklag gegrond verklaard dient te worden. De beklagcommissie draagt de directeur op om zo spoedig mogelijk arbeidsmogelijkheden te (laten) realiseren in het […] en arbeid aan te bieden aan alle gedetineerden die daar op grond van artikel 47 Pbw recht op hebben, waaronder klager.  

Ten aanzien van onderdeel b.

Vast staat dat er in het […] op dit moment geen arbeid kan worden aangeboden. In het dagprogramma van het […] zijn per week twintig uur, vijf blokken van vier uur, opgenomen die eigenlijk bestemd zijn voor arbeid. Omdat aan de gedetineerden geen arbeid kan worden aangeboden, wordt tijdens de voor de arbeid bestemde uren als vervangende activiteit extra recreatie aangeboden.

Vanwege de transitie die het gevolg is van de sluiting van diverse penitentiaire inrichtingen en de personele situatie die hiermee gemoeid is, heeft de directeur per 23 oktober 2018 niet de gelegenheid en middelen om de volledige arbeidsvervangende compensatie aan te bieden. De directeur heeft besloten om per 23 oktober 2018 één arbeidsblok van vier uur per week niet te compenseren. De gedetineerden worden gedurende dit arbeidsblok ingesloten op hun cel en aan hen wordt nu vier in plaats van vijf keer per week arbeidsvervangende recreatie aangeboden. De dag waarop de gedetineerden worden ingesloten verschilt per afdeling. Tegen deze beslissing is onderdeel b. van het beklag van klager gericht.

De directeur meent tot deze beslissing te kunnen komen onder verwijzing naar de handleiding Dagprogramma, Beveiliging en Toezicht op maat (DBT). De handleiding DBT heeft als uitgangspunt het aanbieden van 17,5 uur netto arbeid per week (dat is 20 uren bruto inclusief pauzes en Sport & Communicatie voor arbeid). Er wordt daarbij uitgegaan van het aanbieden van arbeid aan 80% van de gedetineerden. Wat er ook zij van de berekening die de directeur heeft gemaakt op basis van de handleiding DBT, de beklagcommissie is van oordeel dat deze handleiding een beperking van de compensatie nimmer kan dragen. De handleiding DBT ziet immers op een situatie waarin arbeid wordt aangeboden en daarvan is in het […] dus geen sprake.

Ten aanzien van onderdeel a. van dit beklag heeft de beklagcommissie al vastgesteld dat er ten onrechte geen arbeid wordt aangeboden. De beklagcommissie is van mening dat zolang er geen arbeid kan worden aangeboden, het aanbieden van volledige compensatie in de vorm van arbeidsvervangende recreatie op zijn minst aangewezen is. Het kan niet zo zijn dat berekeningen die zien op een situatie waarin arbeid wordt aangeboden, vervolgens worden toegepast om de compensatie in te perken. Immers is de situatie waarin volledige compensatie wordt aangeboden al niet afdoende. Onderdeel b. van het beklag zal daarom eveneens gegrond worden verklaard.

Tegemoetkoming

Nu de gevolgen van het niet aanbieden van arbeid en het beperken van de arbeidsvervangende recreatie niet meer ongedaan te maken zijn zal de beklagcommissie met inachtneming van het bepaalde in artikel 68, lid 7, Pbw aan klager een financiële tegemoetkoming toekennen.

Voor het bepalen van de hoogte van deze tegemoetkoming zoekt de beklagcommissie aansluiting bij de standaardbedragen tegemoetkomingen van de RSJ. De klacht ziet op een schending van het wettelijk voorgeschreven minimum aan arbeid. De RSJ schrijft hierover het volgende: “De aanvang van de schending dient te worden gelegd op de datum van het beklag en het einde van de schending op het moment waarop de schending is opgeheven.” In dit geval is de klacht gedateerd op 8 november 2018 en is de schending nog niet opgeheven. Dit betekent dat de schending al langer dan vier maanden voortduurt. De RSJ hanteert in dat geval een tegemoetkoming van € 60,-. De beklagcommissie ziet echter aanleiding om dit bedrag te verhogen. De problematiek rondom de arbeid was bekend bij de directeur en bij de DJI. Immers is hierover in 2014 reeds eerder een beklagzaak gevoerd en daarin is ook uitspraak gedaan. Er zijn weloverwogen keuzes gemaakt om het […] in te gaan zetten als overwegend huis van bewaring. Daar komt bij dat de verwachting is dat er niet op korte termijn alsnog arbeid gerealiseerd kan worden; de directeur verwacht dat dit niet vóór 2020 zal zijn. Dit alles in samenhang bezien is voor de beklagcommissie aanleiding om de tegemoetkoming te verhogen met 50%, dit komt neer op een bedrag van € 90,- voor de periode dat de schending reeds heeft geduurd.

De beklagcommissie ziet daarnaast aanleiding om te bepalen dat aan klager € 15,- tegemoetkoming zal worden betaald per maand die de schending vanaf de datum van deze beslissing nog voortduurt, zolang hij in het […] verblijft.

BESLISSING

De beklagcommissie:

-       verklaart beide onderdelen van het beklag gegrond;

-       draagt de directeur op om zo spoedig mogelijk arbeidsmogelijkheden te (laten) realiseren in het […] en arbeid aan te bieden aan alle gedetineerden die daar op grond van artikel 47 Pbw recht op hebben, waaronder klager;

-       kent aan klager een tegemoetkoming toe van € 90,- voor de periode dat de schending reeds heeft geduurd en daarnaast € 15,- per maand die de schending vanaf de datum van deze beslissing nog voortduurt, zolang hij in […] verblijft.

Aldus gegeven op 20 maart 2019 door mw. mr. […] (voorzitter), mr. drs. […] en drs. […] (leden), bijgestaan door de secretaris mw. mr. […].