KC 2021/047

UITSPRAAK VAN DE BEKLAGCOMMISSIE VAN DE COMMISSIE VAN TOEZICHT BIJ PENITENTIAIRE INRICHTING NIEUWEGEIN

De beklagcommissie heeft kennisgenomen van het bij het secretariaat ingekomen klaagschrift van:  

[…], verder te noemen klager en op dit moment verblijvende in PI Nieuwegein. 

Het klaagschrift is gericht tegen de afwijzing van een verzoek tot kortdurend re-integratieverlof verlof van 27 juli 2021. 

De directeur heeft schriftelijk gereageerd. Klager heeft van deze reactie kennis kunnen nemen. De klacht is behandeld op de beklagzitting van 4 november 2021 in PI Nieuwegein, in aanwezigheid van klager en namens de directie, mw. C. Oosterboer (plv. vestigingsdirecteur) en mw. mr. M. Schaefer (juridisch medewerker). Als toehoorder was mw. H. Jansen aanwezig (de nieuwe plv. vestigingsdirecteur).   

De beklagcommissie heeft kennisgenomen van de volgende informatie: 

• het klaagschrift van 2 augustus 2021, door de beklagcommissie ontvangen op 6 augustus 2021, inclusief bijlage (brief afwijzing verlof van 27 juli 2021);
• het verweerschrift van de directeur van 29 oktober 2021, inclusief bijlage (brief afwijzing verlof van 27 juli 2021);
• alles wat besproken is op de zitting van 4 november 2021.

Standpunt klager 

Klager is het niet eens met het afwijzen van zijn verlofaanvraag door de directie. Klager stelt dat zijn verlofaanvraag was gebaseerd op relatieherstel hetgeen één van de (re-integratie)doelstellingen is uit zijn D&R-plan. Dit wordt in de afwijzing van het verlof door de directie niet betwist. In deze afwijzing staat dat kortdurend re-integratieverlof uitsluitend bedoeld zou zijn voor het regelen van praktische zaken. Om die reden wordt geconcludeerd dat de aanvraag niet past bij het doel van deze verlofvorm en dus moet worden afgewezen.  

In de nieuwe Regeling Tijdelijk Verlaten van de Inrichting (hierna: Rtvi) wordt nergens gesproken over “het regelen van praktische zaken” als doelstelling. De constatering in het besluit dat klager in januari 2021 strafonderbreking heeft gehad is correct, maar staat los van de verlofaanvraag. De strafonderbreking was nodig voor de uitvoering van (mantel)zorgtaken, de verlofaanvraag is bedoeld om de relatie met zijn zoon en ex-vrouw te verbeteren.  Op de zitting heeft klager uitgelegd dat zijn aanvraag zag op het bijwonen van een feestelijke bijeenkomst ter afsluiting van de chemotherapie van zijn minderjarige zoon. Het verlof was volgens klager ook bedoeld om de vertrouwensband met zijn zestienjarige zoon verder te herstellen door als vader iets te ondernemen met zijn zoon. 

Omdat het MDO al positief advies over de verlofaanvraag had uitgebracht, de Rtvi de afwijzingsgrond niet ‘valideert’ en klager geen andere richtlijnen bekend zijn die dit wel doen, verzoekt klager het besluit in zijn voordeel te herzien.  

Standpunt directie 

Klager meent dat het vieren van het afsluiten van de chemotherapie van zijn zoon voortkomt uit de re-integratiedoelen die hij heeft gesteld in zijn D&R-plan, namelijk relatieherstel. Gedetineerden die aan de voorwaarden uit artikel 19 lid 2 Rtvi voldoen, komen in aanmerking voor re-integratieverlof om te werken aan in het D&R-plan vastgestelde re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Tevens dient er te worden vastgesteld dat de persoonlijke aanwezigheid van de desbetreffende gedetineerde noodzakelijk is, zo blijkt ook uit een uitspraak van de RSJ van 1 oktober 2021 met kenmerk 21/22274/GV.  

Kortdurend re-integratieverlof is bedoeld om te werken aan in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Uiteraard is het begrijpelijk dat klager het afsluiten van de chemotherapie samen met zijn zoon en ex-vrouw wil vieren, echter valt dit niet onder re-integratieactiviteiten als vastgesteld in het D&R-plan. Tevens is er hierbij geen sprake van een activiteit waarvoor de persoonlijke aanwezigheid van klager noodzakelijk is. Tot slot heeft klager reeds strafonderbreking genoten om de relatie met zijn zoon en ex-vrouw te kunnen herstellen.  

Het oordeel van de beklagcommissie

Wettelijk kader 

Op grond van artikel 15 Rtvi wordt re-integratieverlof alleen verleend ten behoeve van een re-integratie doel dat is vastgelegd in het detentie- en re-integratieplan. Artikel 19 lid 1 Rtvi bepaalt dat kortdurend re-integratieverlof niet langer duurt dan noodzakelijk voor het realiseren van het doel waarvoor dit verlof wordt verleend. Het begint en eindigt op dezelfde dag.  

In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel Straffen en beschermen (dat mede tot wijziging van de Rtvi heeft geleid) staat over kortdurend en langdurend re-integratieverlof het volgende: 

“Kortdurend re-integratieverlof is bestemd voor in het D&R-plan vastgelegde re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan het regelen van een identiteitsbewijs als daarvoor een bezoek aan een gemeente noodzakelijk is, het voeren van een sollicitatiegesprek bij een werkgever, het tekenen van een huurcontract voor een woning, het afleggen van een examen en het volgen van een gedragsinterventie. Verlofverlening voor dergelijke activiteiten vindt nu deels plaats in het kader van incidenteel verlof. De duur van het re-integratieverlof is afgestemd op de te verrichten activiteiten vermeerderd met de benodigde reistijd en begint en eindigt op dezelfde dag.  

In bepaalde gevallen kan het nodig zijn aan de gedetineerde langdurend re-integratieverlof te verlenen. Enkele voorbeelden hiervan zijn deelname aan de erkende gedragsinterventies of deelname aan een traject van meerdere dagen per week dat door (hulp)organisaties, zoals de reclassering, wordt aangeboden. Ook voor bezoek aan het gezin kan re-integratieverlof worden toegekend. Dat kan slechts voor zover daarmee een concreet re-integratiedoel is gediend en dat re-integratiedoel in het D&R-plan is opgenomen. Gedacht kan worden aan deelname aan de erkende gedragsinterventie «Betere Start», waarbij moeders in staat worden gesteld te oefenen met het wonen in gezinsverband met hun kinderen, maar ook het gericht bezoeken van familie als dat nodig is om te werken aan een stabiel gezinscontact of het opnieuw invulling leren geven aan een opvoedingsrol binnen het gezin. Hiermee wordt uitvoering gegeven aan de motie-Van der Graaf (CU) (Kamerstukken II 2018/19, 24 587, nr. 733).”[1] 

In de Nota naar aanleiding van het Verslag bij het wetsvoorstel Straffen en beschermen, staat op pagina 31 over kortdurend re-integratieverlof onder andere het volgende:

Kortdurend verlof is met name bedoeld om praktische zaken te regelen vooruitlopend op langdurend verlof, het penitentiair programma, of de (voorwaardelijke) invrijheidstelling. (…) Het kortdurend verlof betreft primair de regelzaken ten behoeve van de re-integratie. Dit kan ook zaken betreffen van belang voor de andere vormen van re-integratieverlof, zoals het kennismaken met een werkgever in het kader van extramurale arbeid. Ook mogelijk is het starten met een dagdeel verlof om de ouderrol weer te gaan vervullen, als voorloper van het langdurend re-integratieverlof waarmee hiermee actief verder kan worden geoefend.[2]

Tot slot staat in de toelichting bij het Besluit van de minister tot wijziging van de Rtvi over re-integratieverlof onder andere het volgende:

“In artikel 15 worden de algemene voorwaarden weergegeven om voor één van deze drie varianten van re-integratieverlof in aanmerking te komen. De eerste voorwaarde ziet erop dat het concrete re-integratiedoel waarvoor verlof wordt verleend in het detentie-en re-integratieplan moet zijn opgenomen. Dit kunnen dus ook activiteiten zijn die eenvoudig van karakter zijn als bijvoorbeeld het doen van boodschappen en het opbouwen van een netwerk indien deze bijdragen aan de re-integratie- van de gedetineerde. Aanbevelenswaardig is een verlofschema op te nemen indien op grond van het re-integratiedoel een gedetineerde vaker voor de desbetreffende verlofsoort in aanmerking komt.”[3]

Beoordeling 

De beklagcommissie stelt vast dat klager op 15 juli 2021 een verzoek heeft gedaan tot kortdurend re-integratieverlof. Op 27 juli 2021 is dit verzoek afgewezen. In de afwijzing staat dat het verlof was aangevraagd voor herstel van de relatie met de zoon en ex-vrouw van klager en om de behandeling van de zoon van klager gezamenlijk af te sluiten. De beklagcommissie stelt vast dat klager tweemaal strafonderbreking heeft gehad om te zorgen voor zijn zoon die op dat moment chemotherapie kreeg. Klager wilde door de aanvraag van het verlof fysiek aanwezig kunnen zijn op het moment dat het beter ging met zijn zoon, zodat hij een dag samen ‘normale’ dingen kon doen. Hij wilde bijvoorbeeld samen koken of naar de bioscoop om de onderlinge band te versterken. Daarnaast gaf klager aan dat het voor zijn ex-vrouw voornamelijk belangrijk was dat zij af en toe kan worden ontlast.  

De beklagcommissie stelt vast dat het verzoek door de directie is afgewezen, omdat kortdurend re-integratieverlof alleen bedoeld zou zijn om praktische zaken te regelen die niet vanuit de PI geregeld kunnen worden. Het afsluiten van een nare periode met een feestje past volgens de directie niet binnen het kader waar kortdurend re-integratieverlof voor bedoeld is. De beklagcommissie stelt vast dat uit de hiervoor geciteerde Memorie van Toelichting en de uitspraak van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugd (hierna: RSJ) van 1 oktober 2021 met kenmerk 21/22274/GA blijkt dat kortdurend re-integratieverlof is bedoeld voor re-integratieactiviteiten die niet binnen de muren van de inrichting kunnen worden verricht. Van klager mag worden verlangd dat hij toelicht waarom zijn persoonlijke aanwezigheid buiten de inrichting in redelijkheid noodzakelijk is om zijn re-integratiedoel te doen slagen. Klager stelt dat ‘relatieherstel’ één van de re-integratiedoelen uit zijn D&R-plan is. Dit is door de directie niet betwist. Hoewel uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de wetgever kortdurend re-integratieverlof met name bedoeld heeft voor het regelen van praktische zaken, blijkt uit de door de commissie hierboven aangehaalde ‘Nota naar aanleiding van het verslag’ dat deze vorm van verlof door de wetgever ook gebruikt kan worden voor het herstellen van de ouderrol. Dat het verlofaanvraag van klager kon worden afgewezen omdat kortdurend re-integratieverlof uitsluitend ziet op het uitvoeren van praktische zaken, volgt de beklagcommissie dus niet.

Uit de wetsgeschiedenis en de jurisprudentie van de RSJ komt volgens de beklagcommissie echter naar voren dat kortdurend re-integratieverlof slechts zou kunnen worden toegewezen als voldoende door klager is onderbouwd dat zijn persoonlijke aanwezigheid buiten de inrichting noodzakelijk is om zijn re-integratiedoel, in dit geval herstellen van de relatie en de ouderrol, te doen slagen. Hoewel de beklagcommissie begrip heeft voor het feit dat klager graag de nare periode rondom zijn zoon positief met hem (en zijn ex-vrouw) wil afsluiten, is het sterk de vraag of hier sprake van een noodzaak is. Zo heeft klager zelf aangegeven dat zijn zoon op bezoek kan komen in de inrichting. Dat zijn zoon dat niet wil omdat het zien van zijn vader in een gevangenis te confronterend voor hem is, maakt niet dat bezoek van klager aan zijn zoon noodzakelijk is. Daarnaast blijkt uit de wetsgeschiedenis dat met name langdurend re-integratieverlof bedoeld is voor relatie- en gezinsherstel.[4] Bovendien blijkt dat de wetgever kortdurend verlof (met name) voor praktische zaken[5] die niet binnen de inrichting kunnen worden verricht, heeft bedoeld. Het gaat daarbij om het vervullen van de vijf basisvoorwaarden voor terugkeer.[6] Klager had dus langdurend re-integratieverlof moeten aanvragen.

Op deze gronden zou de beklagcommissie het beklag dan ook ongegrond kunnen verklaren.

De beklagcommissie zal in dit geval toch het beklag gegrond verklaren. Dat legt zij hierna uit.

Ten eerste heeft de wetgever het kortdurend re-integratieverlof expliciet als mogelijkheid genoemd voor het (wederom) vervullen van de ouderrol, als opstap naar langdurend re-integratieverlof met datzelfde doel. Een re-integratiedoel dat door de wetgever is omarmd naar aanleiding van de motie Van der Graaf c.s.[7]  Bovendien blijkt uit de toelichting van de Minister op het Besluit tot wijziging van de Rtvi dat verlof (ook) voor betrekkelijk eenvoudige zaken kan worden verleend, zolang zij maar bijdragen aan bepaalde re-integratiedoelen. Aangezien het door klager gestelde re-integratiedoel door de directie niet is betwist, meent de beklagcommissie dat hier sprake van kan zijn. De ouderrol komt immers het beste uit de verf buiten en niet binnen de inrichting. Daarbij is van belang dat naar het oordeel van de beklagcommissie over het begrip ‘noodzakelijke aanwezigheid buiten de muren’ met betrekking tot relatieherstel en het vervullen van de ouderrol verschillend kan worden gedacht. De situatie van klager betreft een geheel andere casus dan in de door de directie aangehaalde uitspraak van de RSJ, waarbij het ging om een gesprek met een werkgever en het gebrek aan noodzaak om dit buiten de inrichting te laten plaatsvinden eenvoudiger was vast te stellen.

Tot slot is de voornaamste reden dat de beklagcommissie het beklag gegrond verklaart het feit dat de wetgever zich in de door de beklagcommissie aangehaalde wetgeschiedenis lijkt tegen te spreken. De beklagcommissie vindt het daarom wenselijk (mede gelet op de onduidelijkheid die hiermee lijkt te bestaan voor het gevangeniswezen) dat de RSJ zich op korte termijn uitspreekt over de (on)mogelijkheid van het kortdurend verlof met betrekking tot het re-integratiedoel relatie- en gezinsherstel/opvoedrol.

De beklagcommissie gaat er dan ook van uit dat door de directie hoger beroep zal worden ingesteld.

Alles afwegende verklaart de beklagcommissie het beklag dus gegrond. Gelet op de voorliggende rechtsvraag ziet de beklagcommissie aanleiding om haar uitspraak buiten werking te stellen totdat de beslissing onherroepelijk is geworden (art. 68 lid 5 Pbw). Dat betekent dat de uitspraak pas in werking treedt (en klager daar een beroep op kan doen) op het moment dat de RSJ de uitspraak van de beklagcommissie heeft bevestigd. De beklagcommissie ziet daarom tevens aanleiding om een tegemoetkoming aan klager toe te kennen, voor het geval de rechtsgevolgen door tijdsverloop niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt.

BESLISSING 

De beklagcommissie verklaart de klacht gegrond en draagt de directie op binnen een week een nieuwe beslissing te nemen. Indien dit niet (meer) mogelijk is, kent de beklagcommissie een tegemoetkoming toe aan klager van 30 euro.

De beklagcommissie bepaalt dat haar uitspraak buiten werking blijft totdat deze onherroepelijk is geworden

Deze uitspraak is gedaan op 3 december 2021 door mw. mr. M.W.V. van Duursen, voorzitter, dhr. mr. E.T. Luining en mw. M. van der Zande MA, leden, bijgestaan door mw. mr. M.B. Jong, secretaris. 

Er is door de directie beroep ingesteld bij de RSJ onder kenmerk R- 21/24570/GA. De RSJ heeft het beroep gegrond verklaard en de tegemoetkoming gematigd naar € 25,-. De uitspraak is niet gepubliceerd.

[1] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 16.

[2] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 6, p. 31.

[3] Stcrt. 2021, nr. 28357, p. 14

[4] Zie o.a. Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 13, 16, 20, 39-40 en Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 6, p. 4, 20, 30, 31.

[5] Zie o.a. Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 16, 18, 39, en Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 6, p. 8, 30, 31, 33,

[6] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 37 en Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 6, p. 24.

[7] Kamerstukken II 2018/19, 24 587, nr. 733.