Bemiddeling
Inhoud[1]
1. Geformaliseerde bemiddeling als nieuw verschijnsel in het gevangeniswezen
2. Waarom geformaliseerde bemiddeling?
3. Waar is het geregeld?
4. Wat is (een verzoek tot) bemiddeling?
5. Welke procedurevoorschriften gelden voor bemiddeling?
6. Op welke wijze vindt de verslaglegging plaats?
7. Welke gevolgen heeft geformaliseerde bemiddeling voor de beklagprocedure?
1. Geformaliseerde bemiddeling als nieuw verschijnsel in het gevangeniswezen
Na de (nog in 2020 te verwachten) inwerkingtreding van de betreffende bepalingen van de zogenaamde Veegwet[2] zal ook in het gevangeniswezen een geformaliseerde vorm van bemiddeling van toepassing zijn. Uitsluitend in de Penitentiaire beginselenwet (verder: Pbw) wordt namelijk een nieuwe regeling van bemiddeling opgenomen. Een dergelijke regeling bestaat al langer in de beide andere Beginselenwetten en die regelingen worden niet gewijzigd. Er zijn geen signalen bekend dat de regeling van de bemiddeling in die beide andere Beginselenwetten in de praktijk heeft geleid tot duidelijk geïnstitutionaliseerde en geformaliseerde bemiddeling zoals de wetgever kennelijk voor ogen stond. De vraag is of dat voor het gevangeniswezen anders zal zijn. Mogelijk is in verband met de reeds bestaande regeling van de bemiddeling in beide andere Beginselenwetten de toelichting op deze wijziging in de parlementaire stukken opmerkelijk summier.[3] Dat staat in schril contrast met de grote zorgen die tijdens de themadag van de commissies van toezicht in november 2019 werden geuit.[4] Vooral werd gevreesd voor een toename van werk en bureaucratie. Zelfs leek het misverstand op te doemen dat bemiddeling hetzelfde is als mediation. Dat is echter mede gelet op de tekst van de nieuwe regeling niet het geval.
Zelfs in het gevangeniswezen is bemiddeling niet splinternieuw. Al vanaf de invoering van een nieuwe Penitentiaire maatregel (verder: Pm) op 1 januari 1999 schrijft art. 16 lid 5 Pm voor dat in “iedere vergadering van de commissie van toezicht mededeling wordt gedaan van de grieven ter zake waarvan werd bemiddeld, de door de beklagcommissie behandelde klaagschriften, en de bijzondere opmerkingen waartoe zij aanleiding geven”. In de praktijk bestaat al een informele bemiddelingsmogelijkheid te weten bemiddeling door de maandcommissaris naar aanleiding van bij hem ingekomen grieven. De nieuwe regeling breekt hiermee niet. Voor volledig informele afhandeling van klachten door de maandcommissaris blijft naast geformaliseerde bemiddeling ruimte.
2. Waarom geformaliseerde bemiddeling?
De wetswijziging is voor wat betreft de bemiddeling met name ingegeven door de toename in het aantal beklag- en beroepszaken in het gevangeniswezen en de constatering op basis van onderzoek dat veel van de klachten van doen hebben met de bejegening van en de communicatie met gedetineerden.[5] Dergelijke klachten komen in aanmerking voor een minder formele klachtafhandeling dan de weg van een klaagschrift. De wijziging betekent niet dat deze nieuwe vorm van bemiddeling de toegang tot het beklagrecht beperkt. De gedetineerde kan kiezen of hij een klaagschrift indient of een verzoek om bemiddeling doet. De voorzitter van de beklagcommissie kan een klaagschrift verwijzen ter bemiddeling, maar uiteindelijk bepaalt de gedetineerde of hij alsnog een beslissing wil op het oorspronkelijke klaagschrift.
Het oplossen van problemen die in hoofdzaak van doen hebben met bejegening en communicatie langs de weg van bemiddeling ligt voor de hand en van de commissies van toezicht mag worden verwacht dat zij de nieuwe procedure zullen gaan gebruiken. Bemiddeling is echter helaas geen oplossing voor alle kwalen. In de woorden van Jonkers[6] geldt dat het onverzoenlijke niet altijd is te verzoenen. Doelmatige bemiddeling is bovendien niet alleen afhankelijk van de bevoegdheden en vaardigheden van leden van de commissie van toezicht, maar eist onder meer nog dat degene die in de bemiddelingsprocedure namens de directeur optreedt, voldoende kennis van het betreffende probleem heeft en tenminste enige beslissingsmacht heeft. Ook hij zal immers op enig moment in het concrete geval water bij de wijn moeten kunnen doen en in het algemeen ook maatregelen moeten kunnen treffen die meer structureel en preventief zijn. Kortom maatregelen om goede bejegening en communicatie te bevorderen. Wil de bemiddeling een succes kunnen worden dan is er dus ook vanuit de inrichtingen investering (van onder meer tijd en aandacht) nodig.
3. Waar is het geregeld?
De kern van de regeling inzake bemiddeling is opgenomen in een nieuw art. 59a Pbw. Die bepaling kent thans vijf leden. Bovendien zijn enkele in de artikelen 61, 62 en 63 Pbw geregelde procedurevoorschriften aangevuld en/of gewijzigd. De nieuwe regels scheppen het kader voor de geformaliseerde bemiddeling en zijn niet onnodig gedetailleerd. Het gaat om de hoofdlijnen en in de praktijk is er ruimte om bijvoorbeeld afhankelijk van plaatselijke omstandigheden nadere invulling te geven. Het kan soms voorkeur verdienen om over de invulling van de regels nadere (landelijke) afspraken te maken. Denk - het komt hierna nog aan de orde - aan het gebruik van een (landelijk) model van een verslag over bemiddeling. Mogelijk kan de zogenaamde kerngroep daarbij een voortrekkersrol vervullen. Kortom de echte institutionalisering van de geformaliseerde bemiddeling is aan de commissies van toezicht, al dan niet in onderling overleg. Zij hebben hiermee een instrument in handen om een nuttig alternatief te bieden voor het beklagrecht. Het succes van de geformaliseerde bemiddeling als nieuw instituut zal (mede) afhangen van de wijze waarop de commissies in staat zijn het nieuwe instituut voor gedetineerden helder, voortvarend en geloofwaardig in te vullen.
Afgewacht moet worden of er aanleiding bestaat ook de Penitentiaire maatregel aan te passen. Dat is nu (februari 2020), voor zover bekend, nog niet aangekondigd. Nu aandacht voor de inhoud van de nieuwe regels.
4. Wat is (een verzoek tot) bemiddeling?
Het eerste lid van art. 59a Pbw luidt: “De gedetineerde heeft het recht zich, mondeling of schriftelijk, tot de commissie van toezicht te wenden met het verzoek te bemiddelen ter zake van een grief omtrent de wijze waarop de directeur zich in een bepaalde aangelegenheid jegens hem heeft gedragen of een bij of krachtens deze wet gestelde zorgplicht heeft betracht. Een gedraging van een ambtenaar of medewerker jegens de gedetineerde wordt met het oog op de toepassing van deze bepaling als een gedraging van de directeur aangemerkt.” Het object van bemiddeling is daarmee door de wet aangeduid, maar de inhoud van de bemiddeling zelf omschrijft de wet niet. Er is niet voorgeschreven dat het bemiddelingsgesprek volgens een bepaalde methodiek moet verlopen, dat de bemiddelaar moet voldoen aan bepaalde opleidingseisen of moet beschikken over een bepaalde ervaring. De wet eist dus niet dat de bemiddelaar mediator is, een basisopleiding mediation heeft gevolgd of is ingeschreven in een register voor mediators. Duidelijk zal zijn dat de rol van bemiddelaar niet voor iedereen is weggelegd. Sociale en in het bijzonder communicatieve vaardigheid is een basiseis. Tact, flexibiliteit, inlevingsvermogen, oplossingsgerichtheid en enige schrijfvaardigheid komen van pas. Het zijn van jurist wordt ook in de wet en de wetsgeschiedenis niet vermeld als basiseis.
Bemiddeling, althans een verzoek daartoe, omschrijft de wet als een recht van de gedetineerde. Toegang tot bemiddeling moet dus door de commissie van toezicht worden gegarandeerd. De gedetineerde oefent dat recht op bemiddeling uit door een verzoek te doen. Verzoeken stelt de wet gelijk met het zich wenden tot de commissie van toezicht voor bemiddeling. Dat kan mondeling of schriftelijk. Bij een op schrift gesteld verzoek zal meestal wel eenvoudig vast zijn te stellen dat het gaat om een verzoek tot bemiddeling door de commissie van toezicht. Voor zover er in een inrichting gebruik wordt gemaakt van modellen van klaagschriften ligt het voor de hand om die aan te passen zodat er de keuze is tussen bemiddeling, beklag dan wel beklag en tevens bemiddeling. In de praktijk zal moeten blijken of de herkenning van mondelinge verzoeken als verzoeken om geformaliseerde bemiddeling door de commissie van toezicht complex is. De wet bevat geen voorschrift tot registratie van de inhoud en het tijdstip van indiening van dergelijke mondelinge verzoeken. Een dergelijke registratie ligt zeer voor de hand en is voor het verdere verloop van de procedure onmisbaar.
Daarmee is bemiddeling een recht van de gedetineerde en geen plicht of voorwaarde om in beklag te kunnen gaan. Het verzoek om bemiddeling kan overigens (mede) een beslissing betreffen waartegen eveneens beklag openstaat. In dat geval vereist de wet dat het verzoek uiterlijk op de zevende dag na die waarop de gedetineerde kennis heeft gekregen van die beslissing wordt ingediend. Dat lijkt wat kort door de bocht, omdat die gestelde termijn kennelijk vooral is bedoeld om de vervolgstap van beklag open te houden. Niet valt in te zien dat een verzoek dat niet binnen zeven dagen is ingediend niet in behandeling kan worden genomen. Dan zit een vervolg als beklag er echter niet meer in.
5. Welke procedurevoorschriften gelden voor bemiddeling?
De procedurevoorschriften inzake de wijze van bemiddeling in de Pbw zijn summier. De commissie van toezicht streeft ernaar binnen vier weken een voor beide partijen aanvaardbare oplossing te bereiken. De termijn is daarmee nogal vrijblijvend geformuleerd en gelet op de ervaring die er is met de naleving van de termijn waarbinnen beklagcommissies dienen te beslissen, is het de vraag of dat verstandig is. Opgemerkt werd al dat voortvarendheid een succesfactor voor bemiddeling kan zijn. De commissie van toezicht kan de bemiddeling geheel of ten dele aan de maandcommissaris of een ander uit haar midden aangewezen lid opdragen. Die opdracht zal naar valt aan te nemen doorgaans bestaan uit aanwijzing van een commissielid door het opmaken van een rooster dat is vastgesteld tijdens een vergadering van de commissie. Er staat niet in de wet dat de bemiddeling aan (twee of meer) leden van de commissie kan worden overgelaten, maar bezwaar daartegen valt moeilijk in te brengen zolang maar duidelijk is hoe gedetineerde en directeur het met bemiddeling belaste lid van de commissie kunnen bereiken.
In het kader van de bemiddeling worden de gedetineerde en de directeur in de gelegenheid gesteld, al dan niet in elkaars tegenwoordigheid, hun standpunt mondeling toe te lichten. Mondelinge toelichting door beide ‘partijen’ is daarmee dus een basisvereiste van bemiddeling. Hoewel de wet daarover niet rept, ligt het voor de hand dat in een geval dat het horen niet in tegenwoordigheid van de ander heeft plaatsgevonden deze over de inhoud van het gehoor wordt geïnformeerd. Indien de gedetineerde de Nederlandse taal niet voldoende beheerst, draagt de commissie van toezicht zorg voor de bijstand van een tolk. Anders dan in het tweede lid van art. 65 Pbw in het kader van de beklagprocedure, is niet bepaald dat nadere regels over vergoeding en kosten van de tolk worden gegeven in een AmvB. Dergelijke regels zijn voor beklag en beroep opgenomen in art. 45 Pm. Er kan voor bemiddeling mogelijk worden teruggevallen op art. 20 Pm dat bepaalt dat de kosten van de commissies van toezicht voor rekening van de Staat zijn. De praktijk leert dat van vergoeding en kosten van vertolking of vertaling als regel geen sprake is onder meer door gebruik van de (gratis) tolkentelefoon.
6. Op welke wijze vindt de verslaglegging plaats?
De commissie van toezicht legt de resultaten van de bemiddeling neer in een schriftelijke mededeling. De wet eist hiermee dus geen verslag van het inhoudelijke en processuele verloop van de bemiddeling, maar slechts een mededeling van de resultaten. De mededeling van de resultaten is schriftelijk, maar aan de inhoud stelt de wet geen nadere eisen. De mededeling moet uiteraard het object van de bemiddeling (eventueel door als bijlage het schriftelijk verzoek tot bemiddeling te voegen) inhouden alsmede de vraag beantwoorden of de bemiddeling wel of niet is geslaagd. Het vastleggen van een concrete afspraak waarover overeenstemming bestaat ligt voor de hand. Aan te bevelen is de datum van de bemiddeling te vermelden alsmede de bij de bemiddeling betrokken personen. In voorkomend geval bestaat ruimte om tevens bijzonderheden te vermelden. De vaststelling van de inhoud van de mededeling is uiteindelijk aan de het met bemiddeling belaste lid van de commissie van toezicht. Die vaststelling lijkt in het algemeen niet zo ingewikkeld dat daaraan ook een secretaris van de commissie te pas moet komen. De wet deelt de secretaris ook geen rol toe bij de bemiddeling. Verdere formalisering ligt ook niet voor de hand. Het lijkt praktisch standaardformulieren te ontwikkelen die handmatig door het lid van de commissie van toezicht kunnen worden ingevuld. Een afschrift van de mededeling van de resultaten wordt toegezonden of uitgereikt aan de directeur en de gedetineerde. De wet vereist in voorkomend geval (indien de gedetineerde de Nederlandse taal niet voldoende begrijpt) vertaling van de mededeling. Dat kan ook mondeling (door een personeelslid, een medegedetineerde of de tolkentelefoon) en in dat geval verdient het aanbeveling dat ook op de schriftelijke mededeling van de resultaten van de bemiddeling aan te tekenen.
7. Welke gevolgen heeft geformaliseerde bemiddeling voor de beklagprocedure?
De slotzin van het vijfde lid van art. 59a Pbw luidt: “In de gevallen, bedoeld in artikel 60, wordt de gedetineerde gewezen op de mogelijkheid van beklag en de wijze waarop en de termijn waarbinnen dit moet worden gedaan”. Daarin kan worden voorzien door vermelding van die mogelijkheid in het geschrift dat de mededeling van de resultaten inhoudt. Het klaagschrift moet nu worden ingediend uiterlijk op de zevende dag na die waarop de gedetineerde de schriftelijke mededeling van de bevindingen van de commissie toezicht heeft ontvangen (de mededeling is de schriftelijke mededeling van de resultaten van de bemiddeling)(art. 61 lid 6 Pbw). Die datum van ontvangst zal bij uitreiking met de op het afschrift van de mededeling aangetekende datum van uitreiking samenvallen, maar bij verzending behoeft dat niet het geval te zijn. Denk aan verzending van de mededeling van de resultaten van bemiddeling na onverwachte tussentijdse overplaatsing. Hier rijst verder nog de vraag of de beklagcommissie in het kader van de materiële ontvankelijkheidsbeslissing gebonden is aan de mededeling dat beklag mogelijk is. Binding past minder goed bij het zelfstandige karakter (onafhankelijk en onpartijdig) van de beoordeling van een beklag door een met rechtspraak belaste instantie. Bij overschrijding van de termijn bij een beklag dat is ingesteld na mededeling van de resultaten van de bemiddeling, is niet-ontvankelijkheid uiteraard aangewezen. Indien het verzoek om bemiddeling niet uiterlijk op de zevende dag nadat de gedetineerde kennis heeft gekregen van de bestreden beslissing is gedaan (art. 59a lid 2 Pbw) kan dat complicaties opleveren. Voor de verdere beoordeling is het aangewezen dat de schriftelijke mededeling van de resultaten van de bemiddeling eveneens uitdrukkelijk de dag van de indiening van het bemiddelingsverzoek vermeldt. Als het bemiddelingsverzoek niet tijdig is gedaan, moet de vermelding van de mogelijkheid van beklag achterwege blijven en een eventueel beklag, ook als dat binnen zeven dagen na de uitreiking van de uitreiking van de mededeling van de resultaten is gedaan, niet-ontvankelijk worden verklaard.
De regeling van de bemiddeling heeft meer gevolgen voor de beklagprocedure. De wet eist dat bij het instellen van beklag de redenen waarom niet om bemiddeling is gevraagd worden vermeld (art. 61 lid 1 Pbw). Een rechtsgevolg verbindt de wet niet aan het achterwege blijven van die vermelding en naar verwachting zal de rechtspraak dat ook niet zonder meer doen.[7] Bij een beklag zonder voorafgaand bemiddelingsverzoek van de gedetineerde kan de voorzitter van de beklagcommissie de behandeling van het klaagschrift voor onbepaalde tijd uitstellen, indien hij van oordeel is dat het klaagschrift zich leent voor bemiddeling. Daarmee interfereert de bemiddeling in de beklagprocedure en kunnen mogelijk klachten die in de kern zijn ontstaan door onheuse bejegening of gebrekkige communicatie spoedig uit de wereld zijn. De wet geeft geen bijzondere nadere regels of en op welke wijze het klaagschrift waarvan de behandeling is uitgesteld, verder behandeld moet worden. Er is slechts bepaald dat het klaagschrift ter hand wordt gesteld van de maandcommissaris of een ander lid van de beklagcommissie met het verzoek om te bemiddelen, terwijl art. 59a Pbw van overeenkomstige toepassing is verklaard (art. 63 lid 4 Pbw).
Uitstel is geen afstel en dat betekent dat de beklagcommissie na verwijzing ter bemiddeling in de wettelijke systematiek alsnog moet beslissen. Bij een geslaagde bemiddeling waarmee de gedetineerde tevreden is, is denkbaar dat de schriftelijke mededeling van de resultaten van de bemiddeling tevens inhoudt dat het beklag als ingetrokken kan worden beschouwd. Indien over de ‘intrekking’ duidelijkheid ontbreekt, zal er moeten worden beslist op het oorspronkelijke klaagschrift. Het gaat te ver uit de toepasselijkheid van art. 59a Pbw af te leiden dat de gedetineerde opnieuw beklag moet instellen of kenbaar moet maken dat hij zijn beklag handhaaft. De commissies van toezicht zouden gebaat zijn geweest bij een duidelijker wettelijke regeling op dit punt. Voor zover art. 63 lid 4 Pbw het mogelijk maakt dat de voorzitter van de beklagcommissie ten behoeve van de bemiddeling de behandeling van het klaagschrift uitstelt indien de bemiddelingsprocedure nog niet is afgesloten, valt aan te nemen dat dit ziet op de situatie dat de gedetineerde zowel een klaagschrift als een verzoek om bemiddeling heeft ingediend. Was het niet praktischer geweest een wettelijke bepaling op te nemen die inhoudt dat de indiening van een bemiddelingsverzoek (en/of het aanhangig zijn van de behandeling dat verzoek) de behandeling van een klaagschrift schorst? Bemiddeling gaat naar de aard voor beklag. Art. 62 lid 1 Pbw heeft ten gevolge dat elke bemoeienis met bemiddeling van een lid van de commissie van toezicht deelname aan de behandeling van het klaagschrift uitsluit. De beslissing tot uitstel van de behandeling van het klaagschrift is niet aan te merken als een reden die deelname aan de (verdere) behandeling van het klaagschrift uitsluit.
-------------------------------------------------------------------------------------------------
[1] In het tijdsschrift Sancties 2020, aflevering 2 (verschijnt in maart) zal de Veegwet nader worden besproken. Zie P.C. Vegter, Veegt de Veegwet schoon?. De onderhavige bijdrage is voor het onderwerp van de bemiddeling uitvoeriger, richt zich meer op de praktijk, maar onderdelen van deze bijdrage zijn wel aan dat artikel in Sancties ontleend.
[2] Wet van 3 april 2019, Stb. 2019, 141 (kamerstuknummer 33844).
[3]De Memorie van toelichting bevat slechts een korte passage. Zie Kamerstukken II, 2013/’14, 33 844, nr. 3, p.17/18 waarin wordt opgemerkt dat de regeling van bemiddeling in de Pbw overeenkomt met de bepalingen uit de Bvt (art. 63 Bvt), terwijl de Bjj een iets andere opzet kent (art. 66 Bjj).
[4] Zie ook aanbeveling 11 van het advies van de RSJ onder de titel “Spanning in detentie’ (november 2019) dat ertoe strekt dat aan de praktijk duidelijkheid wordt gegeven over de beoogde inhoud van de bemiddeling.
[5] F.W. Bleichrodt m.m.v. L.C. van Leeuwen, Toenemend appel, EUR Rotterdam 2011. Daarover A. Boekhoudt, Toenemend appel, aanleiding tot herziening van het beklag- en beroepsrecht, Sancties 2012, p. 301-306 en Van redactiewege Sancties 2013/28. Voorts het advies van de RSJ van november 2019 onder de titel ‘Spanning in detentie’ waarin (onder 8) wordt aanbevolen meer aandacht en tijd te besteden aan gedetineerden.
[6] Zie W.H.A. Jonkers, Het onverzoenlijke verzoenen? Penitentiaire Informatie 1984, p. 93-94.
[7] De Memorie van toelichting (Kamerstukken II, 2013/’14, 33 844, nr. 3, p.17) wijst niet in een andere richting.
