Vervoer en (beperkt) beklagrecht
Door prof.mr. S. (Sanne) Struijk
Huidige regelgeving en praktijk
Dagelijks geschieden er verplaatsingen van gedetineerden, jeugdigen, ter beschikking gestelden en anderszins forensische patiënten (hierna gemakshalve: justitiabelen) door het gehele land. De verplaatsing kan vele redenen hebben, zoals een (over)plaatsing naar een inrichting of instelling, het bijwonen van een gerechtelijke procedure of het verstrekken van medische zorg in een ziekenhuis. Het vervoer dat hiervoor nodig is, kan worden geïnitieerd door de selectiefunctionaris in geval van (over)plaatsing, of door de directeur van de inrichting of het hoofd van de instelling (hierna gemakshalve: de directeur van de inrichting) in de andere gevallen. Ongeacht wie het heeft geïnitieerd, kan het vervoer worden uitgevoerd door de inrichting of instelling zelf, of door de Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) van DJI.
Het vervoer door ambtenaren of medewerkers van de inrichting of instelling berust op het aan hen door de directeur van de inrichting gegeven mandaat op grond van de artikelen 5 Pbw, 7 Bvt en 4 Bjj. Omdat de door deze ambtenaren en medewerkers genomen beslissingen gelden als beslissingen van de directeur van de inrichting, staat daartegen beklag open bij de beklagcommissie van de commissie van toezicht van de betreffende inrichting (artikelen 60 e.v. Pbw, 56 e.v. Bvt en 65 e.v. Bjj). Op diezelfde grondslag wordt ook het toezicht op dit vervoer uitgeoefend door de commissie van toezicht van deze inrichting. Dit laatste blijkt niet uitdrukkelijk uit de beginselenwetten (vgl. artikelen 7 Pbw, 10 Bvt, en 7 Bjj). Toch bestaan er in de praktijk weinig onduidelijkheden over het vervoer door de inrichting of instelling.
Dat is anders bij het vervoer door DV&O. Ook het vervoer door deze medewerkers geschiedt door het aan hen door de directeur van de inrichting gegeven mandaat op grond van de artikelen 5 Pbw, 7 Bvt en 4 Bjj,[1] dan wel door het aan hen door de Minister[2] (namens deze de selectiefunctionaris) gegeven mandaat. Nu de medewerkers van DV&O niet in een hiërarchische gezagsverhouding staan ten opzichte van de directeur van de inrichting, doet de vraag zich voor in hoeverre beklag of beroep openstaat in dezen. Sinds 2010 bestaat er weliswaar een commissie van toezicht bij DV&O,[3] maar die heeft enkel toezicht en advies tot taak. Deze commissie van toezicht heeft dus nog geen beklagcommissie. De RSJ heeft zich daarom in vele zaken moeten buigen over de vraag of inzake het vervoer door DV&O de reguliere beklagmogelijkheid openstaat. Na de aanvankelijk strikte jurisprudentie van de RSJ dat beslissingen genomen door medewerkers van DV&O niet hebben te gelden als door of namens de directeur van de inrichting genomen beslissingen (onder meer BC 22 mei 2006, 06/371/GA), is momenteel vaste jurisprudentie dat het handelen van dergelijke medewerkers ‘onder omstandigheden’ kan worden aangemerkt als een door of namens de directeur genomen beslissing (onder meer BC 4 mei 2012, 11/4345/GA). Hoewel dat enige ruimte biedt, blijft veel onduidelijk over (de aangewende bevoegdheden tijdens) het vervoer door DV&O en staat er geen specifieke beklagmogelijkheid in dezen open. De op 2 april 2019 door de Eerste Kamer aangenomen Veegwet (wet van 3 april 2019, Stb. 2019, 141, i. w. tr. naar verwachting op 1 juli 2020) beoogt deze lacune in de rechtsbescherming van justitiabelen te herstellen.[4]
Wijzigingen op basis van de Veegwet
De meest fundamentele wijziging die deze wet met zich brengt is dat de bevoegdheden en verantwoordelijkheden ten aanzien van het vervoer door DV&O worden overgeheveld van de directeur van de inrichting naar de Minister voor Rechtsbescherming. Hierdoor oefenen de directeur en medewerkers van DV&O voortaan via (onder)mandaat van de Minister hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden uit. Hiermee wordt een eenduidig systeem beoogd, “waarbij de bevoegdheden op één plaats zijn belegd, zodat het voor alle betrokkenen steeds helder is wie er verantwoordelijk is voor de aanwending daarvan”.[5] De commissie van toezicht DV&O krijgt verder niet alleen een wettelijke grondslag – middels het in de drie beginselenwetten in te voeren hoofdstuk Vervoer (hoofdstuk IVB Pbw, hoofdstuk IIIA Bvt en hoofdstuk IVA Bjj)[6] – maar ook een uitgebreide taakstelling. In de nieuwe artikelen 18e Pbw, 15b Bvt en 19b Bjj staan vier taken opgesomd. Naast de bestaande taken van toezicht en advies, zijn dit het kennisnemen van naar voren gebrachte grieven over de uitvoering van het vervoer door DV&O en het zorg dragen voor de behandeling van klaagschriften. Binnen de commissie van toezicht DV&O zal dus een beklagcommissie worden ingesteld, bij wie justitiabelen rechtstreeks in beklag kunnen gaan over het vervoer. Deze beklagcommissie zal vanaf de inwerkingtreding van de Veegwet – naar verwachting 1 juli 2020 – gaan functioneren. De beklagzittingen zullen gaan plaatsvinden in het gebouw van de rechtbank Midden-Nederland te Utrecht. Hiervoor is gekozen vanwege de centrale ligging en het neutrale karakter. De beklagcommissie zal immers klachten behandelen vanuit het hele land en de drie sectoren van gevangeniswezen, jeugd en tbs. Voor justitiabelen die in bijzondere regimes verblijven – denk aan de EBI – zal op individuele basis worden bezien in hoeverre het mogelijk is om de zitting daadwerkelijk te Utrecht te laten plaatshebben.
Op het beklag inzake vervoer wordt het gelijknamige, in de drie beginselenwetten in te voeren hoofdstuk van toepassing (hoofdstuk XIA in de Pbw; hoofdstuk XIVA Bvt en hoofdstuk XIIIA Bjj). De directeur van de inrichting waar klager verblijft heeft dan als altijd de zorgplicht dat hij daartoe zo spoedig mogelijk in de gelegenheid wordt gesteld. Ook vele andere bepalingen van de reguliere beklagprocedure zijn op de nieuwe beklagprocedure van overeenkomstige toepassing, zoals inzake de mogelijkheid om klager een (al dan niet geldelijke) tegemoetkoming toe te kennen. Andere bepalingen van die reguliere procedure zijn uitgesloten, zoals de bevoegdheid voor de beklagcommissie om bij gegrondverklaring de directeur van de inrichting op te dragen een nieuwe beslissing te nemen, te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde beslissing of te volstaan met de gehele of gedeeltelijke vernietiging. Ook voorziet de wet niet in de functie van maandcommissaris binnen de commissie van toezicht DV&O. Hier valt vanuit pragmatisch oogpunt wel wat voor te zeggen,[7] maar het maakt bemiddeling voorafgaand aan de beklagzitting natuurlijk vrijwel onmogelijk.
Van groot belang voor de praktijk is dat de beklagmogelijkheid bij de nieuwe beklagcommissie voor vervoer beperkt is. Op grond van de nieuwe artikelen 68a Pbw, 66a Bvt en 73a Bjj geldt de beklagmogelijkheid enkel voor de beslissingen inzake:
- het onderzoek aan lichaam of kleding ten behoeve van het vervoer (artikelen 29 Pbw, 23 Bvt en 34 Bjj);
- de toepassing van geweld of geweldsmiddelen bij dat vervoer (artikelen 35 Pbw, 30 Bvt en 40 Bjj);
- het gebruik van vrijheidsbeperkende middelen bij dat vervoer (artikelen 35 Pbw, 30 Bvt en 40 Bjj).
Deze bevoegdheden worden momenteel al uitgeoefend door medewerkers van DV&O, al dan niet onder verantwoordelijkheid van de directeur van de inrichting en zijn in zoverre dus niet nieuw. Wel nieuw is dat de verantwoordelijkheid voor deze bevoegdheden met de Veegwet in het geheel naar de Minister voor Rechtsbescherming (en namens deze DV&O) verschuift.[8] Voor de onderzoeksbevoegdheid wordt dit tot uitdrukking gebracht in een nieuw tweede lid (onder vernummering) van de bestaande artikelen 29 Pbw, 23 Bvt en 34 Bjj. Voor de bevoegdheden tot geweldstoepassing en het gebruik van vrijheidsbeperkende middelen geschiedt dit door een redactionele wijziging van de bestaande artikelen 35 Pbw en 40 Bjj, respectievelijk door het onder vernummering invoegen van een nieuw derde lid in het bestaande artikel 30 Bvt. De beklagmogelijkheid inzake de toepassing van geweld of geweldsmiddelen ziet niet alleen op de beslissing om in voorkomend geval ten behoeve van het vervoer van de justitiabele geweld toe te passen, bijvoorbeeld bij fysieke weerstand of een poging tot ontvluchting, maar ook op de feitelijke toepassing door de DV&O medewerker.
De nieuwe beklagmogelijkheid inzake vervoer geldt dus enkel voor de drie bovengenoemde beslissingen. Voor alle overige klachten inzake het vervoer, bijvoorbeeld ten aanzien van vermissing van goederen, staat geen beklag open bij de nieuwe beklagcommissie van de commissie van toezicht DV&O. Hiervoor blijft de zogeheten ‘verlengde arm-constructie’[9] gelden, op grond waarvan de zendende inrichting of instelling verantwoordelijk blijft voor de afhandeling van de klachten via de commissie van toezicht bij die inrichting of instelling.[10] Daarmee is bepaald geen eenduidigheid in het systeem gegenereerd. Ten aanzien van bepaalde beslissingen is het te begrijpen dat de nieuwe beklagcommissie voor het vervoer zich daar niet over kan buigen. De bevoegdheid tot het opleggen van disciplinaire straffen in verband met incidenten tijdens het vervoer blijft bijvoorbeeld logischerwijs berusten bij de directeur van de inrichting – zoals bevestigd door de beroepscommissie van de RSJ in onder meer BC 23 februari 2000, 99/985/GA en BC 22 mei 2006, 06/0371/GA – waardoor tegen een dergelijke beslissing beklag openstaat bij de beklagcommissie van de commissie van toezicht van de zendende inrichting of instelling.
Op grond van het in de beginselenwetten in te voeren hoofdstuk Beroep inzake vervoer (hoofdstuk XIIA Pbw; hoofdstuk XVA Bvt en hoofdstuk XIVA Bjj) kunnen de Minister en de gedetineerde/verpleegde/jeugdige tegen de beslissing van de nieuwe beklagcommissie voor het vervoer beroep instellen bij de beroepscommissie van de RSJ (artikelen 71a Pbw, 68a Bvt en 76a Bjj). De reguliere beroepsprocedure is hierop van toepassing, met uitzondering van de mogelijkheid voor de voorzitter van de beroepscommissie om de tenuitvoerlegging van de uitspraak van de beklagcommissie geheel of gedeeltelijk te schorsen.
------------------------------------------------------------------------------------
[1] De mandateringsmogelijkheid is immers niet beperkt tot ambtenaren en medewerkers die zijn verbonden aan de inrichting. Vgl. Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr. 3, p. 22–23; Kamerstukken II 1993/94, 23 445, nr. 3, p. 24; Kamerstukken II 1997/98, 26 016, nr. 3, p. 26.
[2] Momenteel is dat nog de Minister van Justitie en Veiligheid, maar de Veegwet (wet van 3 april 2019, Stb. 2019, 141, i.w.tr. naar verwachting op 1 juli 2020) wijzigt dat in de Minister voor Rechtsbescherming.
[3] Ingesteld naar aanleiding van een onderzoeksaanbeveling van de toenmalige Inspectie van de Sanctietoepassing (Themaonderzoek Gedetineerdenvervoer, 2006, p. 40).
[4] Kamerstukken II 2013/14, 33 844, nr. 3, p. 3. Mede overigens naar aanleiding van de adviezen van de toenmalige Inspectie voor de Sanctietoepassing (Gedetineerdenvervoer, juni 2010) en de RSJ (Het vervoer van ingeslotenen en hun goederen, advies van 25 juni 2012).
[5] Kamerstukken II 2013/14, 33 844, nr. 3, p. 4.
[6] Naast een thans nog in ontwerp zijnde nieuw hoofdstuk in de Pm, het Rvt en het Rjj, waarvan de wettelijke grondslag berust op de nieuwe artikelen 18e, derde lid, Pbw; 15b, derde lid, Bvt en 19b, derde lid, Bjj. Daarnaast zullen enkele onderwerpen waarover in de praktijk knelpunten bestaan (zoals door de RSJ gesignaleerd) nader worden uitgewerkt in de Regeling vervoer van justitiabelen. Die bestaande regeling (Stcrt. 2014, 20678, i.w.tr. 1 juli 2014) is laatstelijk gewijzigd met de invoering van de Regeling forensische zorg (Stcrt. 2019, 38718, i.w.tr. 16 juli 2019 met terugwerkende kracht tot 26 juni 2019, waarbij is geregeld dat deze regeling mede berust op artikel 6.11, eerste lid, onder b, van de Wet forensische zorg).
[7] Zie nader Kamerstukken II 2013/14, 33 844, nr. 3, p. 14-15.
[8] In afwijking van het advies van de RSJ om de bevoegdheden te verdelen tussen de directeur van de inrichting en (de directeur van) DV&O.
[9] Ook wel ‘lange arm-constructie’ genoemd, zie Kamerstukken II 2013/14, 33 844, nr. 3, p. 3.
[10] Commissie van Toezicht DV&O, Jaarverslag 2018, Utrecht september 2019, p. 8.
