Toelichting [2] op de Wet straffen en beschermen
- Inwerkingtreding van onderdelen
Het grootste deel van de Wet straffen en beschermen treedt op 1 juli 2021 in werking.[1] Uitzonderingen hierop vormen de nieuwe regeling van het penitentiair programma (inwerkingtreding is voorzien op 1 december 2021) en het meewegen van slachtofferbelangen bij re-integratieverlof (inwerkingtreding is voorzien in 2022). Die onderwerpen zullen in het najaar afzonderlijk worden besproken. Invoering van het re-integratieverlof is wel voorzien op 1 juli 2021. De wijziging van de verlofregeling geschiedt niet bij of krachtens de wet. Het betreft een wijziging van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting (Rtvi).[2]
Voor voorwaardelijke invrijheidstelling (verder: VI) is voorzien in overgangsrecht: de oude regels blijven toepasselijk op alle rechterlijke uitspraken gedaan voor 1 juli 2021. Dat betekent dat voor de VI de gevolgen van de nieuwe wet in de komende maanden voor de fase van de tenuitvoerlegging beperkt zullen zijn.[3] De VI komt in een volgende bijdrage in juli/augustus nog aan de orde.
In het bijzonder vanuit het perspectief van de commissie van toezicht en met het accent op de juridische aspecten wordt hieronder aandacht besteed aan de belangrijkste onderdelen van de wet die per 1 juli 2021 in werking treden (met uitzondering van VI en verlof). Voor de hierna te bespreken onderdelen is niet voorzien in overgangsrecht. Voor de tenuitvoerlegging van sancties geldt als hoofdregel dat nieuwe regels gelden vanaf het moment dat ze in werking zijn getreden. Minister Dekker merkte echter tijdens het overleg met de vaste Kamercommissie van Justitie en Veiligheid in mei 2021 op: “De aanvragen voor detentiefasering worden beoordeeld volgens de regels die gelden op het moment van de aanvraag.” Hoewel het moment van de aanvraag niet is geregeld en ook niet is voorzien in een registratie van dat moment, zullen vragen daarover in het licht van de redelijkheid van dit uitgangspunt kunnen worden beantwoord.[4]
- Detentie- en re-integratieplan (art. 18a Pbw)
Er moet voor elke individuele gedetineerde zoveel mogelijk in overleg met hem of haar een plan voor de detentie en re-integratie worden vastgesteld. Hiermee wordt beoogd de vijf zogeheten basisvoorwaarden voor een geslaagde re-integratie (werk en inkomen, identiteitsbewijs, zorg, schuldhulpverlening, en onderdak) te realiseren. Omdat de vaststelling van het plan tot de verantwoordelijkheid van de directeur wordt gerekend, staat beklag open voor zover het plan niet wordt vastgesteld uiterlijk binnen vier weken na binnenkomst van de gedetineerde in de inrichting.[5] De bepaling gaat ver. Letterlijk staat er dat voor elke gedetineerde geldt dat een plan moet worden vastgesteld (dus ook de voorlopig gehechte met een onzekere detentieduur en de afgestrafte die één week gevangenisstraf moet ondergaan) en dat het telkens na binnenkomst in de inrichting moet geschieden (na elke overplaatsing). De toevoeging van het woord ‘uiterlijk’ aan de termijn van vier weken laat geen ruimte. Ook voor wat betreft de inhoud van het plan is de wet dwingend nu wordt voorgeschreven wat het plan “in ieder geval” inhoudt (art. 18a lid 2 Pbw). Nadere regels over de inhoud van het plan bevatten de leden 1 en 2 van art. 20d van de Penitentiaire maatregel. De verantwoordelijkheid voor de uitvoering van het plan wordt door art. 18a lid 5 Pbw eveneens bij de directeur belegd, zodat ook hiertegen beklag mogelijk is.[6]
- Verstrekken van gegevens over gedetineerden (art. 18b Pbw)
De nieuwe wet schept niet alleen een wettelijke grondslag voor het wederzijds uitwisselen van bepaalde gegevens tussen directeur, betrokken ministers, burgemeester, reclassering, OM en politie, maar gelet op de imperatieve formulering van de wet zijn deze functionarissen hier zelfs toe verplicht wanneer het risico aanwezig wordt geacht dat een gedetineerde een ernstig gewelds- of zedenmisdrijf zal begaan. Uitsluitend gegevens die dat risico betreffen vallen onder art. 18b Pbw. Nadere eisen aan de wijze waarop dat risico wordt vastgesteld ontbreken in de wet.
Inkomende gegevens kunnen aanleiding geven tot beperkende maatregelen en bij beklag daartegen relevant zijn. De wijze van registratie van inkomende gegevens en de mededeling daarvan aan de gedetineerde regelt art. 18b Pbw niet. Als andere hierboven genoemde instanties dan de directeur onderling de bedoelde gegevens uitwisselen, moeten zij de directeur daarvan op de hoogte stellen ten behoeve van vastlegging in het penitentiair dossier.
De bepaling geldt niet alleen voor inkomende gegevens, maar ook voor gegevens die de directeur aan de genoemde instanties verstrekt. Het kan daarbij dus gaan om het verstrekken van gegevens aan OM en politie in het kader van opsporing en vervolging. Een voorschrift over de bekendmaking aan de gedetineerde van het verstrekken van gegevens ontbreekt.
Beklagprocedures over de toepassing van art. 18b Pbw, voor zover de directeur daarbij is betrokken, zijn niet uitgesloten. Het betreft complexe materie.[7] Zie voorts ook de leden 3 en 4 van art. 20d van de Penitentiaire maatregel dat meer ruimte lijkt te bieden dan de wettelijke regeling van art. 18b Pbw.
- Arbeid (art. 47 Pbw)
De plicht tot arbeid voor (in eerste aanleg) veroordeelden vervalt. Iets anders is dat degene die zich heeft bereid verklaard tot deelname aan de inrichtingsarbeid moet worden geacht zich te houden aan de daarbij gemaakte afspraken. In zoverre valt dus niet uitsluiten dat er disciplinair wordt opgetreden indien een gedetineerde zich niet aan de afspraken over werken houdt. Een ‘arbeidsovereenkomst’ kan niet zomaar eenzijdig worden opgezegd.
Niet alleen de plicht tot arbeid vervalt, maar de gedetineerde heeft per 1 juli 2021 bovendien niet meer het recht op deelname aan de in de inrichting beschikbare arbeid. Vanaf de genoemde datum geldt dat de gedetineerde in de gelegenheid kan worden gesteld deel te nemen aan de inrichting beschikbare arbeid (voor zover de duur van de detentie zich daartegen niet verzet). Daarmee kent de wet de directeur een discretionaire bevoegdheid toe. Dit laat onverlet dat indien een gedetineerde aan de directie verzoekt te mogen werken daarover een zorgvuldige beslissing moet worden genomen. Die beslissing is vatbaar voor beklag en kan op zorgvuldigheid (bij afweging van alle in aanmerking komende belangen onredelijk of onbillijk) worden getoetst. Dat geldt temeer nu de per 1 juli 2021 gewijzigde Regeling arbeid gedetineerden (art. 1a) een zorgverplichting van de directeur voor de beschikbaarheid van arbeid inhoudt, terwijl slechts enkele specifieke categorieën gedetineerden daarvan worden uitgesloten.[8]
- Varia
Het open gesticht, later de penitentiair open inrichting (POI) en nog weer later de zeer beperkt beveiligde inrichting (ZBBI) is als wettelijke differentiatie verdwenen. Onderdeel a van art. 13, eerste lid, Pbw is vervallen. In een afgeslankte vorm zal een enigszins vergelijkbaar regime binnen de gevangenis worden geboden. Dat is een zogenaamd Beperkt Beveiligde Afdeling (BBA) en daarmee een interne differentiatie zodat de beslissingsbevoegdheid volgens de thans geldende wetgeving (geheel of gedeeltelijk[9]) bij de directeur ligt. De praktijk moet leren of dit een (volwaardig) alternatief voor de ZBBI zal zijn. Gedetineerden die bij de invoering van het nieuwe verlofstelsel op 1 juli 2021 in een ZBBI verblijven zullen van rechtswege met re-integratieverlof voor extramurale arbeid worden geplaatst in een Beperkt Beveiligde Afdeling.[10]
Eén van de verworvenheden van de Beginselenwet gevangeniswezen 1951 is verdwenen. Het regime van algehele en dat van beperkte gemeenschap bestaan niet meer. Beide regimes zijn samengevoegd tot een gemeenschapsregime. De wetgever loopt achter de feiten aan nu door de invoering van het stelsel van promoveren en degraderen rond 2014 het regime van algehele gemeenschap feitelijk al (vrijwel) was verdwenen. Het nieuwe gemeenschapsregime heeft meer weg van het regime van beperkte gemeenschap dan van het regime van algehele gemeenschap nu “gedetineerden zoveel mogelijk in de gelegenheid [worden] gesteld met andere gedetineerden aan activiteiten deel te nemen.” (art. 20 Pbw). De directeur draagt in het gemeenschapsregime zorg voor een basisprogramma van 42,5 uur per week, waarin ten minste 22,5 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden en een plusprogramma van 59 uur per week, waarin ten minste 28 uur per week aan activiteiten en bezoek worden aangeboden. De aangeboden activiteiten in het basis- en in het plusprogramma kunnen per individuele gedetineerde verschillen. Zie art. 3 van de Penitentiaire maatregel.
[1] Zie voor de regeling en de inwerkingtreding respectievelijk Stb. 2020, 224 en Stb. 2021, 252. Zie voor enkele nadere regels het Besluit van 31 mei 2021 tot wijziging van de Penitentiaire maatregel, het Besluit tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen en het Besluit forensische zorg in verband met de wijziging van de regeling inzake detentiefasering en voorwaardelijke invrijheidstelling (Uitvoeringsbesluit Wet straffen en beschermen) Stb. 2021, 251.
[2] Staatscourant 10 juni 2021, 28357 waarin tevens wijzigingen van RSPOG, de Regeling arbeidsloon gedetineerden en de Modelhuisregels.
[3] De in noot 1 genoemde kamerbrief van 21 juni 2021 bespreekt ook het geval dat een veroordeelde zowel een straf opgelegd voor 1 juli 2021 als een straf die is opgelegd na 1 juli 2021 moet ondergaan.
[4] Het standpunt is nader toegelicht in de in noot 1 genoemde kamerbrief van 21 juni 2021. Zie ook de in één van de volgende bijdragen nog te bespreken onderdelen 1 en 2 van art. IV van de Wet straffen en beschermen.
[5] Vgl. RSJ 5 januari 2018, 17/1852/GA en 19 februari 2020, 19/2972/GA (tegemoetkoming €30,-).
[6] Anders voor de ISD volgens RSJ 23 december 2020, Sancties 2021/50 m.nt. Struijk.
[7] Zie ook de Nota van toelichting bij de wijziging (Stb. 2021, 251).
[8] Staatscourant 10 juni 2021, 28357.
[9] Het met ingang van 1 juli 2021 geldende art. 2 RSPOG betekent dat toegekend re-integratieverlof de basiseis is voor verblijf in een BBA. Zie voor een ruime uitleg van het overgangsrecht RSJ 28 juni 2021, 21/21611/GB.
[10] Antwoorden Kamervragen over de inwerkingtreding van de Wet straffen en beschermen van 21 juni 2021.
