Toezicht Arrestantenzorg

Sla inhoud over

Toelichting [4] op de Wet straffen en beschermen

  1. Inleiding

Na de voorgaande delen van informatieverstrekking over de Wet straffen en beschermen, staan in dit vierde deel de wijzigingen aangaande het penitentiair programma (pp) centraal. De gewijzigde regeling inzake deze executiemodaliteit treedt op 1 december 2021 in werking, met uitzondering van het reeds op 1 juli 2021 in werking getreden gewijzigde artikel 5 Pm.[1] Een voor de rechtspositie van gedetineerden belangrijke wijziging is dat het pp voortaan niet langer kan worden verleend bij een gevangenisstraf van meer dan een jaar. Hiertoe is besloten omdat voor dergelijke gevangenisstraffen de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) van toepassing is en de wetgever voor die gevallen toepassing van het pp heeft willen uitsluiten. Vanwege de ingrijpende gevolgen hiervan voor de rechtspraktijk heeft (demissionair) minister voor Rechtsbescherming Dekker net als bij de v.i. ook bij het pp een uitzondering gemaakt op het uitgangspunt van onmiddellijke werking, door specifieke overgangsregels te bepalen. Hieronder zullen deze regels worden belicht, waarna zal worden stilgestaan bij de belangrijkste wijzigingen van de pp-regeling. Evenals bij de voorgaande delen van informatieverstrekking geldt dat dit overzicht niet uitputtend is omdat de praktijk nog in ontwikkeling is.

 

  1. Overgangsrecht

Met het oog op de per 1 december 2021 lopende, al dan niet onherroepelijke gevangenisstraffen is in overgangsrecht voorzien. Voor sommige gedetineerden is daarmee per genoemde datum niet de nieuwe pp-regeling van toepassing, maar geldt onverkort de oude pp-regeling. Voor de gedetineerden zijn door DJI drie informatiebladen beschikbaar gesteld: voor gedetineerden tot 1 december 2021; voor gedetineerden met een totale straf van minimaal zes maanden en maximaal een jaar vanaf 1 december 2021; en ten slotte voor gedetineerden met een strafrestant (met aftrek van v.i.) van maximaal drie jaar op 1 december 2021. Die afbakening van een strafrestant van maximaal drie jaar op het moment van inwerkingtreding van de gewijzigde pp-regeling blijkt uit een Kamerbrief van 21 juni 2021 met nadere uitleg over het overgangsrecht terzake.[2] Alles kort samengevat houdt het overgangsrecht voor het pp in dat de oude regeling van het pp alleen nog van toepassing zal zijn als op het moment van inwerkingtreding van de nieuwe regeling op 1 december 2021 reeds een positief besluit is genomen tot deelname aan het pp, of als met de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende maatregel of gevangenisstraf is aangevangen vóór 1 december 2021 en die tenuitvoerlegging maximaal drie jaar na inwerkingtreding nog gaande is. Aangezien de voorlopige hechtenis op grond van artikel 1 onder s Pbw geldt als een vrijheidsbenemende maatregel,[3] is dit overgangsrecht ook van toepassing op preventief gehechten. Ook voor hen geldt dus dat als de voorlopige hechtenis – de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende maatregel – vóór 1 december 2021 is aangevangen de oude pp-regeling geldt, mits het strafrestant op de genoemde datum niet langer is dan drie jaar.

  1. Toepassing van pp beperkt tot gevangenisstraffen van ten hoogste een jaar

Als gezegd heeft de wetgever met de Wet straffen en beschermen de toepassing van pp en van v.i. van elkaar willen uitsluiten door het pp voortaan te reserveren voor gevangenisstraffen van ten hoogste een jaar. Dit komt mede voort uit de bevinding van een in 2018 verschenen evaluatieonderzoek naar de toepassing van de v.i. dat de penitentiaire instrumenten van pp en v.i. in de praktijk niet altijd goed op elkaar werden afgestemd.[4] Waar de onderzoekers echter een betere afstemming bepleitten, heeft de wetgever voor onderlinge uitsluiting gekozen. Het werd onwenselijk bevonden dat met name langgestraften “een aanzienlijk deel van hun vrijheidsstraf buiten de inrichting kunnen verblijven” door bij goed gedrag zowel gedurende maximaal een zesde deel van de opgelegde straf met een pp buiten te zijn, als aansluitend maximaal een derde van die straf met een v.i. buiten te zijn.[5] Nu in de optiek van de wetgever de doelen en het karakter van het pp en de v.i. niet meer wezenlijk verschillen, is de stapeling van beide instrumenten uitgesloten.[6] Dit is geregeld in het op 1 december 2021 in werking tredende gewijzigde artikel 4, tweede lid, onder a, Pbw. Onveranderd is dat een gedetineerde slechts dan in de gelegenheid kan worden gesteld tot deelname aan een pp bij een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf waarvan de (gezamenlijke) duur ten minste zes maanden bedraagt. Eveneens onveranderd is dat het pp vier weken voor het einde van de straf kan ingaan. Nieuw is echter dat het pp pas maximaal twee maanden voor het einde van de straf kan ingaan. Het voorheen geldende zesde deel ziet daarmee niet langer op de opgelegde vrijheidsstraf, maar op het strafrestant (art. 4, tweede lid, Pbw nieuw).
 

  1. Toetsingskader

Evenals bij de v.i. en het re-integratieverlof voorziet de Wet straffen en beschermen bij de nieuwe pp-regeling in het uniform hanteren van drie aspecten bij een beslissing over mogelijke verlening van deze externe vrijheid. In het nieuwe art. 4, derde lid, Pbw is neergelegd dat bij de beslissing om een gedetineerde in de gelegenheid te stellen deel te nemen aan een pp in ieder geval de volgende aspecten worden betrokken:

  1. de mate waarin en de wijze waarop is gebleken van goed gedrag;
  2. de mogelijkheden om eventuele aan de grotere vrijheden verbonden risico’s te beperken en beheersen, en
  3. de belangen van slachtoffers, nabestaanden en andere relevante personen, waaronder de door de veroordeelde geleverde inspanningen om de door het strafbare feit veroorzaakte schade te vergoeden.

Het onder a genoemde aspect heeft betrekking op de centrale insteek van de Wet straffen en beschermen dat de gedetineerde het verkrijgen van externe vrijheden voortaan moet verdienen door het vertonen van goed gedrag en een afdoende inzet voor zijn re-integratie. Alleen gedetineerden die zijn “gepromoveerd naar een plusprogramma en tijdens het re-integratieverlof hebben laten zien te kunnen omgaan met externe vrijheden”, komen daarmee voor een pp in aanmerking.[7] In aansluiting op het nieuwe standaard toetsingskader van art. 4, derde lid, Pbw is ook art. 7, derde lid, Pm gewijzigd, door het aantal hier genoemde aspecten waarmee de selectiefunctionaris in zijn beslissing in ieder geval rekening heeft te houden te beperken tot:

  1. de aard, zwaarte en achtergronden van het gepleegde delict;
  2. de mate van onzekerheid over de datum van invrijheidstelling;
  3. de beschikbaarheid van een aanvaardbaar verblijfadres.

Onveranderd is gebleven dat de gedetineerde zich bereid dient te verklaren tot deelname aan het pp en de in verband daarmee gestelde voorwaarden, zij het dat dit door de Wet straffen en beschermen in art. 7, vierde lid, Pm nader is gespecificeerd in ‘algemene en bijzondere’ voorwaarden.

 

  1. Bijzondere voorwaarden verbonden aan pp

Het feit dat er algemene en bijzondere voorwaarden aan een pp (kunnen) worden verbonden, staat als zodanig onveranderd in art. 9 Pm. Omtrent de bijzondere voorwaarden werd in de oude wettekst van art. 9 Pm echter niets meer gesteld dan ‘nader door de directeur te stellen bijzondere voorwaarden’. Dit kreeg in de optiek van de wetgever “soms nog onvoldoende aandacht”.[8] Met de Wet straffen en beschermen is daarom niet alleen de mogelijkheid tot het stellen van bijzondere voorwaarden geëxpliciteerd in het gewijzigd art. 9, tweede lid, Pm, maar is bovendien in het nieuwe derde artikellid opgesomd om welke bijzondere voorwaarden het bij deelname aan het pp kan gaan. Inhoudelijk in aansluiting bij de bijzondere voorwaarden die aan de v.i. kunnen worden verbonden, staan in art. 9, derde lid, Pm niet-limitatief twaalf bijzondere voorwaarden opgesomd. Daaronder vallen ook de omstreden bijzondere voorwaarde van de verplichting tot schadevergoeding of meewerken aan een betalingsregeling, alsook de verstrekkende voorwaarden van een verbod om vrijwilligerswerk van een bepaalde aard te verrichten, een beperking van het recht om Nederland te verlaten en een verhuisplicht.[9] In verhouding tot de voorwaarden die aan de v.i.-verlening kunnen worden verbonden (art. 6:2:11 Sv) is een verschil dat bij het pp enkel de verplichting van ambulante behandeling kan worden gesteld als bijzondere voorwaarde en dus niet de verplichting van klinisch verblijf of klinische zorg.[10] Ten behoeve daarvan kunnen gedetineerden worden uitgeplaatst op grond van art. 15, vijfde lid, of art. 43, derde lid, Pbw.

 

  1. Overtreding van de voorwaarden verbonden aan pp

In de oude pp-regeling stond in het voornoemd art. 9 Pm ook geregeld waartoe de directeur van de pi bij overtreding van de voorwaarden, afhankelijk van de ernst van de gedraging, kan beslissen. Dat is in de nieuwe pp-regeling weggehaald uit art. 9 Pm en opgenomen in het nieuw ingevoegde art. 9a Pm. In dat artikel is in het eerste lid het voorheen bestaand drietal mogelijke beslissingen van de directeur overgenomen (waarschuwing; wijziging of aanvulling van de bijzondere voorwaarden; advies aan de selectiefunctionaris om de deelname aan het pp te beëindigen), aangevuld met een vierde optie onder d. Dit betreft het ‘onmiddellijk zelfstandig beëindigen van deelname aan het penitentiair programma indien dit dringend noodzakelijk is’.

  1. Categorische uitsluiting van deelname

Art. 6 Pm behelsde onder de oude pp-regeling drie categorieën gedetineerden die in het geheel niet voor deelname aan een pp in aanmerking kwamen. In het gewijzigd art. 6 Pm is dit drietal behouden (onder a t/m c) en aangevuld met twee overige categorieën. Dit betreffen gedetineerden die in een beperkt beveiligde afdeling (BBA) zijn geplaatst (onder d) en gedetineerden aan wie de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders (ISD) is opgelegd (onder e). De categorie BBA-gedetineerden is nieuw en zo ook deze uitsluiting voor hen van deelname aan pp. Aanvankelijk was in het wetsvoorstel Straffen en beschermen juist voorzien in een mogelijke samenloop tussen het verblijf op een BBA en de deelname aan een pp,[11] maar daarvan is later afgezien omdat er geen meerwaarde van uit zou gaan voor het verwezenlijken van de re-integratiedoelstelling tijdens de laatste twee maanden van de detentie[12]. De uitsluiting van de categorie gedetineerden in een ISD-inrichting is als zodanig niet nieuw, maar stond in de oude pp-regeling opgenomen in art. 4, zesde lid, Pbw en is dus nu verplaatst naar art. 6 Pm.

 

  1. Elektronisch toezicht

Onder de oude pp-regeling staat de deelnemer aan een pp standaard gedurende het eerste derde deel van de totale duur van het programma onder elektronisch toezicht (art. 7a, eerste lid, Pm). Met de Wet straffen en beschermen is de toepassing van het elektronisch toezicht binnen het pp-kader teruggedrongen, door het niet langer standaard van toepassing te laten zijn maar afhankelijk van de eerdergenoemde drie uniforme aspecten van ‘gedrag’, ‘risico’s’ en ‘slachtofferbelangen’ (art. 7a, eerste en tweede lid, Pm nieuw). Dit facultatieve, persoonsgerichte karakter is tevens wettelijk verankerd in het gewijzigd art. 4, vierde lid, Pbw, waarin staat dat de deelnemer aan een pp onder elektronisch toezicht kan worden gesteld. In de nota van toelichting bij het Uitvoeringsbesluit Wet straffen en beschermen zijn ter verduidelijking twee voorbeelden genoemd waarin de genoemde aspecten aanleiding kunnen geven elektronisch toezicht in te zetten: ter handhaving van een locatieverbod of juist -gebod.[13] Onveranderd is overigens dat de selectiefunctionaris op grond van art. 7a Pm (thans derde lid) beslissingsbevoegd is in dezen, waarbij de algemene verantwoordelijkheid voor de tenuitvoerlegging van een pp nog altijd ligt bij de directeur van de inrichting of afdeling waarin de deelnemer aan het pp is ingeschreven (art. 8, eerste lid, Pm).

  1. Rechtsmiddelen

Gelet op de beslissingsbevoegdheid van de selectiefunctionaris (namens de minister) staat voor de gedetineerde die niet mag deelnemen aan een pp alsook van wie de deelname aan een pp wordt beëindigd de mogelijkheid van bezwaar open (art. 17 Pbw), alsook de mogelijkheid een verzoekschrift in te dienen strekkende tot deelname aan een pp (art. 18 Pbw). In beide gevallen staat daarna beroep open bij de beroepscommissie van de RSJ (art. 72 Pbw). Daarnaast staat voor de deelnemer aan een pp onverkort de mogelijkheid open van beklag bij de beklagcommissie bij de inrichting of afdeling waarin hij is ingeschreven, inzake bepaalde beslissingen van de directeur in geval van overtreding van de gestelde voorwaarden. Op grond van het gewijzigd art. 10, eerste lid, Pm betreft dat een waarschuwing, een wijziging of aanvulling van de bijzondere voorwaarden en ten slotte de nieuwe mogelijkheid van het onmiddellijk zelfstandig beëindigen van deelname aan het pp (zoals respectievelijk genoemd in art. 9a, eerste lid, onder a, b en d, Pm).

---------------------------------------------------------------------------------------------

[1] Zie voor de wijzigingen en het inwerkingtredingsbesluit Stb. 2020, 224; Stb. 2021, 251 en Stb. 2021, 252.

[2] Kamerstukken II 2020/21, 35 122, nr. 41.

[3] Voorheen in dit wetsartikel geregeld onder t, maar door de Wet straffen en beschermen vernummerd naar s (Stb. 2020, 224, i.w.tr. op 1 juli 2021, Stb. 2021, 252).

[4] J. uit Beijerse et al, De praktijk van de voorwaardelijke invrijheidstelling in relatie tot speciale preventie en re-integratie, Den Haag: Boom juridisch 2018.

[5] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 20.

[6] Hoewel deelname aan een pp daarmee niet langer vooraf kan gaan aan v.i., is in het nieuwe systeem wel de combinatie mogelijk van langdurend re-integratieverlof, al dan niet ten behoeve van extramurale arbeid, en aansluitend v.i. Zie daarover nader het op deze site geplaatste derde deel van de informatieverstrekking over de Wet straffen en beschermen.

[7] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 21.

[8] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 21.

[9] Zie voor deze voorwaarden, naast de nieuwe v.i.-regeling, ook de in 2018 ingevoerde gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende maatregel (art. 38z Sr en art. 6:6:23b Sv). Over de verhuisplicht is bij de parlementaire behandeling opgemerkt dat deze bijzondere voorwaarde eerst aan de orde zal zijn nadat de gedetineerde een eerder opgelegd contactverbod heeft overtreden (Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 7, p. 14). De verhuisplicht heeft daarmee een subsidiair karakter.

[10] De specifieke forensische zorg-bepaling van art. 6.6 Wfz is hier overigens niet op aangepast. 

[11] Kamerstukken II 2018/19, 35 122, nr. 3, p. 44.

[12] Nota van Toelichting bij Uitvoeringsbesluit Wet straffen en beschermen (Stb. 2021, 251, p. 24).

[13] Nota van Toelichting bij Uitvoeringsbesluit Wet straffen en beschermen (Stb. 2021, 251, p. 25-26).